Innkaupamál

Sveitarfélög þurfa í sinni starfsemi reglulega að kaupa margvíslega vöru og þjónustu og ráða aðila til að sinna verklegum framkvæmdum. Við öll slík viðskipti þarf að fara eftir lögum um opinber innkaup, nr. 120/2016. (skammstafað OIL). Markmið laga um opinber innkaup er að tryggja jafnræði fyrirtækja, stuðla að hagkvæmni í opinberum rekstri með virkri samkeppni og efla nýsköpun og þróun við innkaup hins opinbera á vörum, verkum og þjónustu.

Nánar um innkaupamál

Innkaup gegna veigamiklu hlutverki í rekstri sveitarfélaga og því mikilvægt að vanda til verka við undirbúning og framkvæmd við innkaup. Þau innkaupaferli er koma fram í lögunum og þær kröfur sem gerðar eru við framkvæmd þeirra styðja við vandaðan undirbúning og leiða almennt til aukinnar hagkvæmni við opinber innkaup.

Lögin taka ekki eingöngu til innkaupa sveitarfélaga heldur einnig til innkaupa stofnana þeirra og annarra opinberra aðila. Lögin taka einnig til samtaka sem þessir aðilar, einn eða fleiri hafa með sér. Aðili telst opinber ef hann getur borið réttindi og skyldur að lögum og sérstaklega hefur verið stofnað til hans í því skyni að þjóna almannahagsmunum, enda reki hann ekki starfsemi sem jafnað verður til starfsemi einkaaðila, svo sem á sviði viðskipta eða iðnaðar. Gott er að hafa til hliðsjónar að ef eitthvert eftirfarandi atriða eiga við um aðilann teljast innkaupin falla undir lög um opinber innkaup.

  1. Starfsemi aðilans er að mestu leyti rekin á kostnað ríkis eða sveitarfélaga, stofnana þeirra eða annarra opinberra aðila. Miðað skal við að aðili sé að mestu leyti rekinn á kostnað ríkis eða sveitarfélaga, stofnana þeirra eða annarra opinberra aðila ef opinber fjármögnun nemur meira en 50% af árlegum rekstrarkostnaði.
  2.  Aðilinn lítur yfirstjórn ríkis eða sveitarfélaga, stofnana þeirra eða annarra opinberra aðila.
  3. Hann lýtur sérstakri stjórn sem ríki eða sveitarfélög, stofnanir þeirra eða aðrir opinberir aðilar skipa að meiri hluta.

Yfirlit um breytingar sem verða með nýjum lögum um opinber innkaup

Árið 2016 voru samþykkt ný lög um opinber innkaup. Markmið nýju laganna var að tryggja gagnsæi, jafnt aðgengi og auka samkeppni um opinbera samninga á Evrópska efnahagssvæðinu. Með breytingunum var stigið skref í þá átt að nútímavæða opinber innkaup með auknum möguleikum á rafrænum innkaupum ásamt því að samskipti í innkaupaferli skyldu að meginstefnu fara fram með rafrænum aðferðum fyrir lok ársins 2018. Þá var innkaupaferlið einfaldað og dregið verulega úr skriffinsku fyrir fyrirtæki við skil á tilboðum. Stigin voru skref í þá átt að auka möguleika opinberra aðila til að standa saman að innkaupum til að ná fram betri árangri og hagkvæmni. Einnig voru auknir möguleikar fyrir opinbera aðila að nota sveigjanleg innkaupaferli í flóknari innkaupum.

Þá var lögð áhersla á að draga úr hindrunum og auka aðgengi fyrirtækja að opinberum innkaupum, m.a. með því að mæla fyrir um sam­eigin­legan vettvang þar sem allir opinberir aðilar skulu auglýsa sín innkaup. Með þessu geta fyrirtæki nálgast útboðsauglýsingar með einföldum hætti á einum stað (utbodsvefur.is). Innkaupareglur sem gilda um ríki og sveitarfélög eru samræmdar með þeim hætti að innlendar viðmiðunarfjárhæðir sem áður giltu ein­göngu fyrir ríkið ná nú einnig til sveitarfélaga. Í frumvarpinu var einnig einfölduð framsetning varðandi innkaup sveitarfélaga.

Helstu breytingar sem innleiddar voru með nýjum lögum um opinber innkaup voru eftirfarandi:

  1. Auknir möguleikar á að nota sveigjanleg innkaupaferli með samningsviðræðum við ákveðnar aðstæður, einkum þegar þörf er til staðar að laga lausnir betur að kaupanda í hverju tilviki fyrir sig.
  2. Tekin voru upp tvö ný innkaupaferli, nýsköpunarsamstarf og samkeppnisútboð.
  3. Gert ráð fyrir því að öll samskipti og upplýsingagjöf í innkaupaferli fari að jafnaði fram með rafrænum aðferðum í stað bréflegra samskipta.
  4. Þegar innkaupaferli fer fram í gegnum rafræn samskipti eru auknir möguleikar fyrir kaupendur að hafa styttri fresti. Með þessu er aukinn hvati fyrir kaupendur að innleiða rafræn ferli við innkaup bæði til hagræðis fyrir kaupendur og aðila markaðarins.
  5. Skýrari ákvæði um aukna samvinnu milli opinberra aðila við sam­eigin­leg innkaup og auknar heimildir ráðherra að skylda stofnanir ríkisins til að standa saman að tilteknum innkaupum til að ná fram hagkvæmari innkaupum.
  6. Rýmri heimildir fyrir opinbera aðila að nota miðlæga innkaupastofnun í öðru ríki á Evrópska efnahagssvæðinu.
  7. Skýrari ákvæði um hvenær samningar teljast vera innanhússamningar, þ.e. þegar opinberir aðilar gera samninga við aðra opinbera aðila.
  8. Rýmri heimildir til að skipta samningum upp í minni hluta til að stuðla að aukinni samkeppni, einkum fyrir minni og meðalstór fyrirtæki.
  9. Aukin áhersla er lögð á að valforsendur við hagkvæmasta tilboðið endurspegli besta hlutfallið milli verðs og gæða (Best Price Quality Ratio sbr. 79. gr. OIL). Með þessu er verið að draga úr vægi þeirrar valforsendu sem ein­göngu byggist á verði.
  10. Til að draga úr skriffinnsku munu fyrirtæki ekki þurfa að leggja fram fjölda af gögnum og skjölum í upphafi hvers innkaupaferlis til sönnunar á hæfi. Hins vegar mun sá bjóðandi sem hlýtur opinberan samning þurfa að standa skil á öllum slíkum gögnum þegar ákvörðun um val á tilboði liggur fyrir.
  11. Mælt er fyrir um auknar heimildir til að taka tillit til um­hverfisverndar, félagslegra markmiða og nýsköpunar við opinber innkaup. Slíkar kröfur verða þó almennt að byggjast á viðurkenndum stöðlum eða merkjum þegar kemur að vali á tilboðum.
  12. Gert er ráð fyrir færri undanþágum frá almennu gildissviði innkaupareglnanna. Þess í stað er kynnt til sögunnar ný málsmeðferð á þjónustusamningum vegna félagsþjónustu (Light Regime, létta leiðin) sem nota má um tiltekna þjónustu á sviði heilbrigðis-, félags- og menningarmála. Sjá nánar hér.
  13. Sömu viðmiðunarfjárhæðir gilda um ríki og sveitarfélög og stofnanir á þeirra vegum. Þar sem viðmiðunarupphæðir fyrir sveitarfélög koma fram í lögunum ber sveitarfélögum ekki lengur skylda til að hafa innkaupareglur. Ráðherra er heimilt að kveða á um lægri viðmiðunarfjárhæðir vegna innkaupa opinberra aðila, að frátöldum sveitarfélögum, stofnunum þeirra, öðrum opinberum aðilum á þeirra vegum eða samtökum sem þessir aðilar kunna að hafa með sér.
  14. Slakað er á tilteknum formkröfum við minni innkaup ásamt því að sveitarfélög hafa þriggja ára aðlögunartíma þar til útboðsskylda tekur gildi gagnvart þeim þann 31. maí 2019.
  15. Allir opinberir kaupendur skuli auglýsa innkaup sín á sam­eigin­legum vettvangi (utbodsvefur.is) þar sem hægt verður að nálgast öll útboð sem eru yfir viðmiðunarfjárhæðum á einum og sama stað með einföldum hætti.

Helstu tímafrestir í lögunum varðandi gildistöku breytinganna eru eftirfarandi:

Frá og með 1. janúar 2017:

  • Almennar tilkynningar sveitarfélaga um innkaup
  • Rafræn birting gagna og móttaka tilboða.

Frá og með 18. apríl 2017:

  • Rafrænt útboðskerfi Ríkiskaupa

Frá og með október 2018:

  • Rafrænt útboðskerfi fyrir aðra aðila en Ríkiskaup

Frá og með 31. maí 2019:

  • Innlendar viðmiðunarfjárhæðir laga um opinber innkaup gilda einnig um sveitarfélögin
  • Samningar sveitarfélaga yfir viðmiðunarfjárhæðum laganna verða útboðsskyldir
  • Allar málsmeðferðarreglur laganna gilda um innkaup sveitarfélaga

 

 

Meginreglur sem gilda við opinber innkaup

Meginreglur um opinber innkaup koma fram bæði í lögum um opinber innkaup en einnig í meginreglum stjórnsýsluréttar. Helstu reglurnar má draga saman í eftirfarandi samantekt:

  • Jafnræði og bann við mismunun. Óheimilt er að mismuna fyrirtækjum á grundvelli þjóðernis eða takmarka samkeppni með óeðlilegum hætti. Þessar reglur tengjast sérstaklega ákvæðum um frjálsa för vöru og þjónustu og samkeppni skv. meginmáli EES-samningsins. Viðeigandi ráðstafanir skulu gerðar til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra í innkaupaferli til að tryggja jafnræði. (Sjá m.a. 15. gr. OIL)
  • Hagkvæmni. Regluramma um opinber innkaup er ætlað að tryggja forsvaranlega meðferð á opinberum fjármunum og skipulega ráðstöfun á takmörkuðum gæðum. Þessum tilgangi er fyrst og fremst náð með því að opinber aðili auglýsi fyrir fram að hann hyggist gera samning og framkvæma síðan samanburð milli þeirra sem lýsa yfir áhuga. Í opinberum innkaupum skal slíkur samanburður jafnan gerður með rafrænum aðferðum. Þessi sjónarmið eiga einnig víðari skírskotun þegar opinberir aðilar kaupa eða selja eignir.
  • Gagnsæi. Fyrirhuguð samningsgerð opinberra aðila skal auglýst með einhverjum þeim hætti, sem nægir til að opna markaðinn fyrir samkeppni og svo að tryggt sé að samningsferlið sé með öllu hlutlaust. (Sjá m.a. 33. gr. OIL)
  • Hlutlægni. Skilmálar sem opinber aðili setur fram m.a. í útboðsgögnum verða að vera málefnalegir. Valforsendur þurfa að vera skýrar og tilgreindar í auglýsingu. Sé um fleiri en eina valforsendu að ræða, m.a. hvernig besta hlutfall milli verðs og gæða er fundið, skal tilgreina vægi hverrar forsendu sem lögð er til grundvallar vali. (Sjá m.a. 79. gr. OIL)
  • Meðalhóf. Opinberum aðilum ber að gæta þess að fara hvorki strangar í sakirnar en þarf né gefa órökstudda afslætti af kröfum sem gerðar eru til tæknilegrar og fjárhagslegrar getu viðsemjenda. (Sjá m.a. 49. gr. OIL um tæknilýsingar).

Í framkvæmd reynir helst á svigrúm af þessu tagi ef áhugi opinbers kaupanda stendur til þess að semja við aðila „í heimabyggð“. Við þær aðstæður geta komið upp álitamál um heimildir til þess að forgangsraða bjóðendum sem eru með starfsemi í sveitarfélaginu. Taka ber skýrt fram að almennt myndi slíkur forgangur fara í bága við ofangreinda grunnreglu um bann við mismunun.

Það telst þó ekki andstætt jafnræði að áskilja að vara sé afhent, þjónusta veitt eða verk unnið á tilteknum stað, enda byggist slíkur áskilnaður á málefnalegum ástæðum. T.d. er talið málefnalegt að kaupandi megi krefjast þess að vara sé afhent þar sem hana á að nota og hægt er að vera með áskilnað um viðbragðsflýti, einkum í þjónustusamningum. Sjónarmið um vistferils- eða líftímakostnað geta einnig gert að verkum að (smærri) bjóðendur í nærumhverfi komi til álita umfram stærri bjóðendur, þ.e. nálægðarhagkvæmni komi á móti stærðarhagkvæmni.

Við innkaup er hægt að vera með fleiri sjónarmið en eingöngu lægsta verð, þ.e. horfa má til besta hlutfalls milli verðs og gæða. Þannig gefst tækifæri fyrir sveitarfélög að ákveða fyrir fram hvaða forsendur verða lagðar til grundvallar í einstöku innkaupaferli. Eftir því hvaða þjónustu eða vöru er um að ræða gætu slíkir þættir m.a. verið skilmálar um afhendingu og greiðslu, atriði varðandi þjónustu eftir sölu (t.d. umfang ráðgjafar- og endurnýjunarþjónustu) eða umhverfislegir eða félagslegir þættir (t.d. hvort bækur voru prentaðar á endurrunninn pappír eða pappír úr sjálfbærum við, kostnaður sem skrifast á umhverfisleg áhrif eða hvort ýtt hafi verið undir félagslega aðlögun einstaklinga sem falið er að framkvæma samninginn). Sveitarfélög hafa því tækifæri við innkaup til að sýna samfélagslega ábyrgð og styðja við umhverfislega og félagslega hagkvæm verkefni svo lengi sem um er að ræða málefnaleg sjónarmið.

Gullnu reglurnar þegar kemur að innkaupaferli eru:

  • Tryggja jafnræði, gegnsæi og samkeppni
  • Lýsa innkaupaferlinu í útboðsgögnum
  • Framkvæma útboðsferli eins og því er lýst í útboðsgögnum

Innkaupareglur

Ný lög um opinber innkaup gera ekki ráð fyrir því að sveitarfélög setji sér lengur innkaupareglur. Áður settu sveitarfélög sér innkaupareglur til að fylla upp í það svigrúm er eldri lög um opinber innkaup veittu sveitarfélögum. Í dag er það svigrúm ekki lengur til staðar og því ekki lengur þörf á innkaupareglum.

Þrátt fyrir það hafa nokkur sveitarfélög valið að setja sér innkaupareglur. Innkaupareglurnar veita þá betri innsýn í þau atriði er ekki koma fram í lögum um opinber innkaup. Þá sérstaklega varðandi verkferla innan sveitarfélagsins við innkaup og hvernig eigi að standa að innkaupum þegar fjárhæðir eru undir viðmiðunarfjárhæðum og því ekki útboðsskyldar. Má því segja að innkaupareglur séu orðnar innri verklagsreglur fyrir stjórnsýsluna til að starfa eftir og geti tryggt faglegt og hagkvæmt innkaupaferli.

Sambandið hefur útbúið sýnishorn af innkaupareglum en vill vekja athygli á því að þar sem innkaupareglurnar lýsa í dag verklagi innan stjórnsýslunnar þá er nauðsynlegt að hvert og eitt sveitarfélag móti reglurnar eins og hentar þeirra stjórnsýslu. Ítrekað er að ekki er lengur lagaskylda á sveitarfélögum að setja sér innkaupareglur.

Sýnishorn að innkaupareglum.

 

Viðmiðunarfjárhæðir

Fram til þessa hafa sveitarfélög haft svigrúm til þess að útfæra innlendar viðmiðunarfjárhæðir í sínum reglum. Af því leiðir að viðmiðunarfjárhæðir varðandi útboðsskyldu eru mismunandi milli sveitarfélaga. Þegar frumvarp til nýrra laga um opinber innkaup var til umfjöllunar á Alþingi var það niðurstaða löggjafans að eðlilegt væri að slík almenn lög næðu með sama hætti til sveitarfélaga og stofnana ríkisins sem eitt heildstætt regluverk. Til að koma til móts við sveitarfélög var ákveðið að viðmiðunarfjárhæðir laganna myndu ekki gilda um sveitarfélög fyrr en 31. maí 2019.

Viðmiðunarfjárhæðir eru fjárhæðir sem ákvarða hvenær innkaup eru útboðsskyld og hvenær ekki.

Fjárhæðirnar koma fram í 23. gr. OIL og getur ráðherra breytt fjárhæðum í samræmi við breytingu á vísitölu neysluverðs og skal það þá gert með hæfilegum fyrirvara. Viðmiðunarfjárhæðirnar eru allar án virðisaukaskatts. Nánari reglur um viðmiðunarfjárhæðir og þá sérstaklega um viðmiðunarfjárhæð vegna útboðsskyldu á EES-svæðinu má finna í reglugerð 178/2018.

Þegar innkaup eru undir viðmiðunarfjárhæðum hafa aðilar val um innkaupaaðferð en sé upphæðin yfir viðmiðunarfjárhæðum myndast útboðsskylda. Að auki eru sérstakar viðmiðunarfjárhæðir um hvenær innkaup eru útboðsskyld á EES-svæðinu en þá þarf að framfylgja strangari reglum um útboð og innkaup en gilda um útboðsskyldu innanlands.

Tegund Ekki útboðsskyld Útboðsskyld innanlands Útboðsskyld á EES-svæðinu
Vöru og þjónustukaup 0 - 15.500.000 kr. 15.500.001 – 28.752.099 kr. 28.752.100 kr. og yfir
Verkframkvæmdir 0 – 49.000.000 kr. 49.000.001 – 721.794.799 kr. 721.794.800 kr. og yfir
Þjónustusamningar um félagsþjónustu og aðra sértæka þjónustu     97.575.000 kr. og yfir

*allar fjárhæðir eru án virðisaukaskatts.

**Athygli er vakin á því að viðmiðunarfjárhæðir samkvæmt lögum um opinber innkaup taka gildi gagnvart sveitarfélögum 31. maí 2019.

Athygli er vakin á því að ráðherra getur með reglugerð kveðið á um lægri viðmiðunarfjárhæðir vegna innkaupa annarra opinberra aðila en sveitarfélaga, stofnana þeirra, öðrum opinberum aðilum á þeirra vegum eða samtökum sem þessir aðilar kunna að hafa með sér.

Nánari upplýsingar um viðmiðunarfjárhæðir má nálgast á heimasíðu Ríkiskaupa en þar má meðal annars finna sérstakar viðmiðunarfjárhæðir vegna innkaupa aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu.

Útreikningur á fjárhæð innkaupa

Við útreikning á áætluðu virði samnings skal miða við þá heildarfjárhæð sem kaupandi mun greiða fyrir innkaup, að frátöldum virðisaukaskatti. Við þennan útreikning skal taka tillit til heildarfjárhæðar, þar á meðal hvers konar valfrjálsra ákvæða og hugsanlegrar endurnýjunar samnings sem skýrt er kveðið á um í útboðsgögnum. Fjallað er um útreikning á fjárhæð innkaupa í 25-32. gr. OIL.

Verksamningur: Við útreikning á áætluðu virði verksamnings skal miða við kostnað við verkið auk áætlaðs heildarverðmætis vöru og þjónustu sem kaupandi lætur fyrirtæki í té, að því tilskildu að það sé nauðsynlegt við framkvæmd verksins. Almennt þýðir það að miðað er við kostnaðaráætlun verks en forsenda þess er sú að kostnaðaráætlun sé raunhæf. (sjá 26. gr. OIL.)

Vörusamningur: Við útreikning á áætluðu virði vörusamnings skal telja kostnað vegna flutnings vöru með í vöruverði. Ef vara er keypt „frí á skipsfjöl“ í erlendri höfn skal þó ekki telja flutning með í vöruverði. Þegar um er að ræða samninga um fjármögnunarleigu, leigu eða kaupleigu á vörum skal reikna virði með eftirfarandi hætti:

  1. þegar samningur er tímabundinn til 12 mánaða eða skemur skal miða við heildarsamningsfjárhæð. Þegar samningurinn er bundinn til lengri tíma skal miða við heildarfjárhæð auk virðis varanna við lok samningstímans.
  2. þegar samningur er ótímabundinn eða óvíst er hver samningstíminn verður skal miða við heildargreiðslur samkvæmt samningnum í 48 mánuði.   (sjá 27. gr. OIL.)

Þjónustusamningur: Þegar um er að ræða tryggingarþjónustu skal miða virði samnings við fjárhæð iðgjalda og aðra þóknun sem greidd er. Þegar um er að ræða banka- og fjármálaþjónustu skal miða við þóknun umboðslauna og vaxta auk annarra greiðsla. Þegar um er að ræða samninga um hönnun skal miða við fjárhæð gjalda, umboðslaun og aðra þóknun sem greidd er.

Þegar um er að ræða samninga þar sem heildarfjárhæð er ótilgreind skal reikna virði með eftirfarandi hætti:

  1. Þegar samningur er gerður til 48 mánaða eða skemmri tíma skal miða við áætlaða samningsfjárhæð allan gildistíma samningsins.
  2. Þegar samningur er ótímabundinn eða óvíst hver samningstíminn verður skal miða við heildargreiðslur samkvæmt samningnum í 48 mánuði.    (sjá 28. gr. OIL.)

Innkaup sem skipt er upp
Óheimilt er að skipta upp innkaupum til að komast hjá útboðsskyldu en í því skyni að auka samkeppni eru opinberir aðilar hvattir til að skipta stórum samningum þannig að stærð samninga henti betur getu lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Ef kaupandi skiptir samningum í hluta er kaupanda heimilt til að viðhalda samkeppni eða tryggja áreiðanleika afhendingar að takmarka fjölda hluta sem getur komið í hlut einhvers tiltekins bjóðanda. (sjá 53. gr. OIL.)

Þegar innkaupum á fyrirhuguðu verki eða þjónustu er skipt upp í fleiri sjálfstæða samninga skal miða við samanlagt virði allra samninganna. Sama á við þegar innkaupum á vöru af svipaðri tegund er skipt upp í fleiri sjálfstæða samninga. Sé samanlagt virði allra samninganna yfir viðmiðunarfjárhæðum skal líta svo á að verðgildi hvers og eins samnings sé einnig yfir viðmiðunarfjárhæðum. Þegar heildarvirði samninga er yfir viðmiðunarfjárhæðum er þó heimilt að gera einstaka samninga án útboðs fyrir allt að 20% af samanlagðri heildarfjárhæð allra samningshluta. (sjá 29. gr. OIL)

Er því sveitarfélögum óheimilt að skipta upp samningum til að komast hjá útboðsskyldu en heimilt er að skipta upp samningum til að auka samkeppni og möguleika minni aðila. Þó verður, eins og kemur fram hér að ofan, ávallt að bjóða út slíka samninga ef samanlögð fjárhæð þeirra er yfir viðmiðunarmörkum.

Innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum

Við innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum þarf ekki að fara í útboð en þrátt fyrir það eru ákveðnar meginreglur úr lögum um opinber innkaup sem verður að fylgja. Fyrst og fremst er það meginreglan er kemur fram í 15. gr. OIL en þar segir að gæta skal jafnræðis, meðalhófs og gagnsæis við opinber innkaup. (sjá nánar umfjöllun um meginreglur innkaupalaga hér fyrir ofan). Óheimilt er að mismuna fyrirtækjum á grundvelli þjóðernis eða takmarka samkeppni með óeðlilegum hætti. Viðeigandi ráðstafanir skulu gerðar til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra í innkaupaferli til að tryggja jafnræði. Einnig þarf að huga að 49. gr. OIL þar sem fjallað er um tæknilýsingar og að tæknilýsingar eigi að veita fyrirtækjum jöfn tækifæri og megi því ekki leiða til ómálefnalegra hindrana á samkeppni við opinber innkaup.

Sveitarfélögum ber ekki skylda að setja innkaupareglur en setning innkaupareglna gætu stutt við faglega vinnu við innkaup og þar gætu komið fram meginreglur um hvernig eigi að standa að innkaupum þegar fjárhæðir eru undir viðmiðunarmörkum og því ekki útboðsskylda til staðar.

Helstu aðferðir sem koma til greina við innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum eru:

  • Verðkönnun
  • Verðfyrirspurn

Athygli er vakin á því að þrátt fyrir að innkaup séu undir viðmiðunarfjárhæðum er ávallt heimilt að nýta sér þær innkaupaleiðir er eiga við þegar innkaup eru yfir viðmiðunarfjárhæðum.

Innkaup yfir viðmiðunarfjárhæðum

Innkaupaferli er lög um opinber innkaup bjóða upp á ef innkaup eru yfir viðmiðunarfjárhæðum eru eftirfarandi:

  • Almennt útboð
  • Lokað útboð
  • Samkeppnisútboð
  • Samkeppnisviðræður
  • Nýsköpunarsamstarf
  • Samningskaup án undangenginnar auglýsingar
  • Rammasamningar
  • Gagnvirt innkaupakerfi
  • Rafræn uppboð
  • Rafrænir vörulistar
  • Hönnunarsamkeppni

 

Meginreglan er að farið er í almennt eða lokað útboð. En almennt útboð er innkaupaferli þar sem hvaða fyrirtæki sem er getur lagt fram tilboð en lokað útboð er innkaupaferli þar sem hvaða fyrirtæki sem er getur sótt um að taka þátt en aðeins þau fyrirtæki sem valin verða af kaupanda geta lagt fram tilboð (sjá nánar 33. – 35. gr. OIL).

Önnur innkaupaferli en almennt eða lokað útboð teljast ekki vera undanþágur frá meginreglunni en uppfylla þarf skilyrði laganna til að beita megi öðrum innkaupaferlum en almennu/lokuðu útboði (sjá 36. – 44. gr. OIL). Hægt er að kæra það að beita öðru innkaupaferli og því mikilvægt að tryggt sé að öll skilyrði laga fyrir innkaupaleið sem valin er séu til staðar. Sjá t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála nr. 2/2018 (Stapaskóli).

Ríkiskaup, rammasamningar og örútboð

Ríkiskaup er miðlæg innkaupastofnun á vegum ríkisins sem heyrir undir ráðherra og er fjallað um hana í X. kafla laga um opinber innkaup. Hlutverk Ríkiskaupa er að annast innkaup fyrir ríkisstofnanir með gagnsæjum og hagkvæmum þætti, rannsaka sameiginlegar þarfir fyrir vörur og þjónustu, beita sér fyrir sameiginlegum innkaupum til þarfa ríkisins og stuðla að þróun skilvirkra innkaupakerfa. Einnig skal stofnunin láta í té aðstoð og leiðbeiningar um útboð og innkaup eftir því sem þörf krefur.

Ríkiskaup gerir rammasamninga fyrir hönd ríkisins, þar sem lagt er mat á hæfi, verð og eftir atvikum magn innkaupa, og annast útboð og önnur innkaupaferli sem fram fara á vegum ríkisstofnana. Öðrum opinberum aðilum er falla undir lög um opinber innkaup er heimilt að nota þjónustu Ríkiskaupa. Mörg sveitarfélög hafa valið að vera aðilar að rammasamningum Ríkiskaupa.

Rammasamningar eru samningar er Ríkiskaup gerir við einn eða fleiri aðila þar sem magn og umfang samnings er að meira eða minna leyti ótilgreint, en kaupendur, einn eða fleiri, skuldbinda sig til að kaupa af þeim þá vöru, þjónustu eða verk sem samningurinn kveður á um, m.a. hvað varðar gæði, tækni, þjónustu, afhendingartíma og verð á samningstímanum.

Tilgangur rammasamninga er að bjóða út öll innkaup opinberra aðila í einu lagi og þannig aukast líkur á hagstæðum innkaupum ásamt því að opinberir aðilar sem eru aðilar að rammasamningum þurfa þá ekki að fara í sérstakt útboð heldur kaupa vöru, þjónustu eða verk innan rammasamnings. Með aðild að rammasamningi er því útboðsskyldu aflétt og þannig hægt að kaupa vöru, þjónustu eða verkframkvæmd á einfaldari og fljótlegri hátt þrátt fyrir að innkaupafjárhæðin sé yfir viðmiðunarmörkum.

Örútboð er innkaupaferli þar sem leitað er tilboða meðal allra rammasamningshafa sem efnt geta samninginn þar sem kveðið er nánar á um verkefnið og óskað eftir tilboðum í tiltekin atriði, s.s. útfærslu, tímaáætlun og heildarverð.

Nánari upplýsingar um rammasamninga má nálgast á heimasíðu Ríkiskaupa en þar má einnig finna góða umfjöllun um örútboð.

 

Nýsköpunarsamstarf, samkeppnisútboð og samkeppnisviðræður

Samkeppnisútboð er innkaupaferli með samningsviðræðum þar sem kaupandi setur fram lágmarkskröfur í upphafi. Hvaða fyrirtæki sem er getur sótt um að taka þátt í innkaupaferlinu sem felst í því að kaupandi stýrir viðræðum við þau fyrirtæki sem valin hafa verið til þátttöku, með það að markmiði að laga tilboð að kröfum hans, enda séu þessar kröfur lagðar til grundvallar þegar þátttakendum er boðið að leggja fram tilboð.

Samkeppnisviðræður er innkaupaferli sem hvaða fyrirtæki sem er getur sótt um að taka þátt í og felst í því að kaupandi stýrir viðræðum við þau fyrirtæki sem valin hafa verið til að taka þátt í ferlinu, með það að markmiði að þróa einn eða fleiri valkosti sem mætt geta kröfum hans, enda séu þessar kröfur lagðar til grundvallar þegar þátttakendum er boðið að leggja fram tilboð.

Munurinn á samkeppnisútboði og samkeppnisviðræðum eru meðal annars:

Samkeppnisútboð Samkeppnisviðræður
Mátt velja tilboð á grundvelli lægsta verðs Ekki heimilt að velja tilboð á grundvelli lægsta verðs
Mátt velja upphaflega/fyrsta tilboðið. Ekki heimilt að velja upphaflega/fyrsta tilboð.
Sameiginlegur skilafrestur á lokatilboði. Ekki er tiltekið að sameiginlegur skilafrestur eigi við í samkeppnisviðræðum.
Engar samningaviðræður eftir lokatilboð Heimilt upp að vissu marki að halda áfram samningsviðræðum eftir lokatilboð.
Ekki tiltekið að heimilt sé að greiða verðlaun/greiðslu fyrir þátttöku Kaupandi má greiða verðlaun/greiðslu fyrir þátttöku

Nýsköpunarsamstarf er innkaupaferli sem hvaða fyrirtæki sem er getur sótt um að taka þátt í og felur í sér að kaupandi stýrir viðræðum við þau fyrirtæki sem valin hafa verið til að taka þátt í ferlinu, með það að markmiði að þróa nýsköpunarvöru, -þjónustu eða -verk. Það er alltaf heimilt að nota nýsköpunarsamstarf sem innkaupaferli ef þörf kaupandans verður ekki uppfyllt með lausnum sem fyrir eru á markaði.

 

 

Innkaup á EES svæðinu

Auglýsingar og tilkynningar vegna innkaupa sem eru yfir viðmiðunarfjárhæðum á Evrópska efnahagssvæðinu skulu gerðar á stöðluðu eyðublaði sem birt er í reglugerð sem ráðherra setur sbr. 56. gr. OIL. Auglýsingar og tilkynningar skulu sendar með rafrænum aðferðum til útgáfuskrifstofu Evrópusambandsins og kaupandi skal geta sýnt fram á hvaða dag tilkynning er send til útgáfuskrifstofunnar. Ekki er heimilt að birta auglýsingar og tilkynningar innanlands áður en þær hafa verið birtar á erlendum vettvangi.

Yfirlit yfir tilboðsfresti

Markmið nýrra laga um opinber innkaup er tóku gildi 2016 var meðal annars að stytta alla tímafresti í þeim tilgangi að auka skilvirkni. Dæmi um þetta er að tilboðsfrestur við innkaup yfir EES-viðmiðunarfjárhæðum (lokað útboð) fór úr 77 dögum í 60 daga og sé innkaupaferlið rafrænt styttist fresturinn um fimm daga að auki.

Góð umfjöllun um tímafresti má sjá á heimasíðu Ríkiskaupa og þar má meðal annars sjá eftirfarandi skýringarmynd um tímafresti.

Innkaup

Auglýsingaskylda – Útboðsvefur.is

Öll innkaup opinberra aðila á vörum, þjónustu og verki yfir viðmiðunarfjárhæðum skulu auglýst rafrænt á sameiginlegum vettvangi sbr. 55. gr. OIL. Þannig geta bjóðendur nálgast öll útboð er falla undir lögin á einum stað. Með því að tryggja bjóðendum aðgang að miðlægum vettvangi er verið að fella hindranir og auka möguleika bjóðenda á þátttöku í opinberum innkaupum auk þess að stuðla að auknu jafnræði og gagnsæi við innkaup. Að öðru leyti er opinberum aðilum frjálst að ákveða með hvaða hætti útboð eru auglýst að því gefnu að það sé gert með áberandi hætti.

Sameiginlegur vettvangur fyrir auglýsingar opinberra aðila er Útboðsvefur.is. Um gjaldfrjálsan vettvang er að ræða og er heimilt að auglýsa þar einnig útboð sem eru undir viðmiðunarfjárhæðum til að tryggja gegnsæi. Á vefsvæðinu eru birtar auglýsingar og/eða tilkynningar um fyrirhuguð innkaup opinberra aðila sem falla undir lög og reglugerðir um opinber innkaup. Hver auglýsing bendir á upprunasvæði þar sem allar nánari upplýsingar um útboðið eru birtar. Með upprunasvæði er átt við þann vettvang er sveitarfélög hafa valið til að auglýsa útboð, en í flestum tilfellum er það heimasíða sveitarfélagsins.

Innkaup á þjónustusamningum vegna félagsþjónustu

Opinberir samningar um félagsþjónustu og aðra sértæka þjónustu skulu gerðir í samræmi við VIII. kafla OIL ef verðmæti samninganna er yfir viðmiðunarfjárhæðum skv. 4. gr. 23. gr. OIL. (í dag er sú fjárhæð 97.575.000 kr.) Opinberum aðilum er heimilt að nota hvaða innkaupaaðferð sem lýst er í lögum um opinber innkaup en ber að ákveða hana fyrir fram og auglýsa í samræmi við 93. gr. OIL.

Við val á tilboði skal kaupandi gæta að meginreglum um innkaup skv. 15. gr. OIL. og er ávallt heimilt að taka tillit til sérstakra eiginleika þjónustunnar og leggja þá eiginleika til grundvallar við val á tilboði. Í þeim tilgangi getur hann við samningsgerðina tekið m.a. tillit til nauðsynlegra gæða þjónustu, hagkvæmni, nýsköpunar, sérþarfa mismunandi flokka notenda þjónustunnar og aðkomu og valdeflingar notenda. Einnig er frjálst að velja þjónustuveitenda á grundvelli þess tilboðs sem felur í sér besta hlutfall milli verðs og gæða að teknu tilliti til gæða- og sjálfbærniviðmiða fyrir félagsþjónustu.

Viðmiðunarmörk á þjónustusamningum vegna félagsþjónustu vegna skyldu til útboðs eru hærri en vegna annarra þjónustusamninga ásamt því sem málsmeðferðin er einfaldari þar sem einungis ber að auglýsa innkaupin fyrir fram með almennri auglýsingu. Þá verður jafnframt heimilt að takmarka aðgengi að innkaupaferlum um tiltekna þjónustu við ákveðin fyrirtæki sem uppfylla sérstök skilyrði, t.d. fyrirtæki sem eru rekin án hagnaðarsjónarmiða. Þessi einfaldari útboðsaðferð sem boðið er upp á kallast almennt „létta leiðin“ eða „Light regime“.

Nánari umfjöllun og leiðbeiningar um útboðsskyldu á félagsþjónustu og annarri sértækri þjónustu má sjá á vef Ríkiskaupa.

Nánari upplýsingar um innkaup sem falla undir félagsþjónustu og aðra sértæka þjónustu samkvæmt lögum um opinber innkaup má sjá í reglugerð nr. 1000/2016.

 

Innanhússamningar og samvinnusamningar opinberra aðila

Algengt er að opinberir aðilar geri samninga sín á milli um ákveðna þjónustu og er opinberum aðilum frjálst að ákveða að framleiða vörur sjálfir, annast þjónustu eða framkvæma verk og er þá ekki um opinber innkaup að ræða í skilningi laga um opinber innkaup. Í 13. gr. OIL er fjallað um þessi tilvik og hvaða skilyrði þurfi að vera til staðar svo samningar milli tveggja sjálfstæðra opinberra aðila teljist innanhússamningur.

Lögin taka ekki til samninga sem gerðir eru milli opinberra aðila ef:

  1. lögaðili lýtur stjórn opinbers eða opinberra aðila
  2. Yfir 80% af starfsemi lögaðilans eru innt af hendi við framkvæmd verkefna sem honum eru falin af þeim opinbera aðila eða aðilum sem hann lýtur stjórn eða öðrum aðilum sem lúta stjórn hinna opinberu aðila.
  3. Starfsemi lögaðilans er ekki fjármögnuð með beinni fjárfestingu frá einkaaðilum nema ef einkafjárfesting er skv. sérlögum og hefur ekki áhrif á stjórn hins opinbera yfir lögaðilanum.

Lögaðili telst lúta stjórn opinbers aðila þegar hinn opinberi aðili hefur afgerandi áhrif bæði á skipulag og ákvarðanir lögaðilans. Þá telst lögaðili lúta sameiginlegum yfirráðum opinberra aðila ef eftirfarandi skilyrði eru til staðar:

  1. Lögaðili lýtur sérstakri stjórn sem opinberir aðilar skipa
  2. Opinberir aðilar geta sameiginlega haft afgerandi áhrif á skipulag og ákvarðanir viðkomandi lögaðila
  3. Lögaðili hefur ekki öndverðra hagsmuna að gæta gagnvart þeim opinberu aðilum sem hann lýtur stjórn.

Lögin gilda heldur ekki ef öllum eftirfarandi skilyrðum er fullnægt:

  1. samningur kemur á eða hrindir í framkvæmd samvinnu milli opinberra aðila um að opinber þjónusta þeirra nái sameiginlegum markmiðum.
  2. Samvinna þessara aðila varðar almannahagsmuni
  3. þeir opinberu aðilar sem um ræðir annast innan við 20% af starfseminni, sem samvinnan varðar, á almennum markaði.

Sameiginleg innkaup sveitarfélaga og tengdra aðila

Samkvæmt lögum um opinber innkaup er kaupendum heimilt að standa sameiginlega að einstökum innkaupum og er fjallað um sameiginleg innkaup í 19. gr. OIL. Þegar sveitarfélög og/eða tengdir aðilar fara sameiginlega í innkaup bera þeir sameiginlega ábyrgð á að uppfylla skilyrði laga. Sérhver kaupandi ber síðan ábyrgð á að uppfylla skyldur sínar vegna samnings sem gerður hefur verið fyrir hans hönd í sameiginlegu innkaupaferli.

Mörg tækifæri eru fyrir sveitarfélög til að sameinast um innkaup og þannig ná fram betri kjörum í krafti þess að heildarviðskiptin eru stærri. Ríkiskaup hefur staðið fyrir sameiginlegu örútboði á ritföngum og sveitarfélög hafa einnig sameinast um útboð um endurskoðun og tryggingar svo dæmi séu nefnd.

Trúnaðarskylda og upplýsingalög

Upplýsingalög nr. 50/1996 gilda um gögn er varða innkaup hjá sveitarfélögum og stofnunum þeirra. Almenna reglan í upplýsingalögum er sú að almenningur getur fengið aðgang að öllum gögnum innan stjórnsýslunnar svo lengi sem ekki er sérstaklega tekið fram um annað. Sú undantekning er á reglunni að óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Hægt er að sjá nánari upplýsingar um upplýsingalögin á heimasíðu stjórnarráðsins.

Í lögum um opinber innkaup er þetta nánar útskýrt en þar kemur fram í 17. gr. að kaupanda er óheimilt að láta af hendi viðkvæmar upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsingar. Einnig er óheimilt að veita aðgang að upplýsingum um rekstur, sértækar tæknilausnir, einingarverð, fjárhagsmálefni og viðskipti og aðrar þær upplýsingar sem skaðað geta hagsmuni fyrirtækisins ef aðgangur er veittur að þeim. Kaupanda er þó nú sem áður heimilt að upplýsa um heildartilboðsfjárhæð og samningsfjárhæð vegna innkaupa. Allar takmarkanir á almennum upplýsingarétti ber þó að túlka þröngt enda mikilvægt að gagnsæis sé gætt í opinberum viðskiptum.

Keðjuábyrgð, starfskjör, umhverfisvernd og félagsleg réttindi

Lög um opinber innkaup veita opinberum aðilum ýmis tækifæri til að styðja við félagsleg réttindi, umhverfisvernd og aðra samfélagslega ábyrga þætti.

Kaupandi sem hyggst kaupa verk, vöru eða þjónustu með sérstökum umhverfis- eða félagslegum eiginleikum er heimilt að krefjast sérstaks merkis til sönnunar um að tilheyrandi kröfum sé fullnægt sbr. 50. gr. OIL.

Kaupanda er heimilt að hafna gerð samnings við þann bjóðanda sem boðið hefur fjárhagslega hagkvæmasta tilboðið ef hægt er að sýna fram á að það uppfyllir ekki kjarasamninga, löggjöf um umhverfisvernd eða félagsleg réttindi sbr. 66. gr. OIL.

Samkvæmt 79. gr. OIL er heimilt að taka tillit til útreiknings á vistferilskostnaði og er í 80. gr. OIL leiðbeiningar um hvernig eigi að reikna út vistferilskostnað.

Ekki er sérstaklega kveðið á um keðjuábyrgð í lögum um opinber innkaup en almennt hefur verið litið svo á að opinberum aðilum sé heimilt að setja fram ákvæði um keðjuábyrgð í útboðum sínum. Hafa þarf þó í huga að framkvæmd keðjuábyrgðar getur þó verið mjög flókin.

Kærunefnd útboðsmála

Kærunefnd útboðsmála starfar á grundvelli XI. kafla laga um opinber innkaup. Hlutverk kærunefndar útboðsmála er að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögum um opinber innkaup og reglum settum samkvæmt þeim. Þar á meðal um almenn innkaup opinberra aðila, innkaup á sviði varnar- og öryggismála, innkaup opinberra aðila sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu og gerð sérleyfissamninga.

Kærunefnd útboðsmála tekur afstöðu til þess við meðferð á kærum hvort aðili teljist opinber. Vafaatriði geta komið upp og má sem dæmi nefna stöðu Félagsstofnunar stúdenta (mál nr. 28/2011) hjá úrskurðarnefnd og álit umboðsmanns Alþingis dags. 28. nóvember 2014.

Nálgast má úrskurði kærunefndar útboðsmála hér.


Spurt og svarað um innkaupamál sveitarfélaga