Leiðbeiningar fyrir sveitarfélög um meðferð ágangsfjár

1. 1. Ákvarðanir um smölun ágangsfjár á kostnað eiganda eru stjórnsýsluákvarðanir sem sveitarstjórn ber að taka, hafi hún ekki falið ákvörðunarvald varðandi þær öðrum, fyrir sína hönd. Það þarf hún að gera með formlegum hætti í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins (framsal á fullnaðarafgreiðsluvaldi), sbr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.
   2. Í lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986 er tekið fram að sveitarstjórn taki ákvarðanir um smölun ágangsfjár. Tryggja þarf að þau sem taka slíkar ákvarðanir hafi til þess formlegar heimildir með ákvæðum um fullnaðarafgreiðslu í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins.
   3. Sveitarstjórn getur sett almennar reglur um smölun og meðferð ágangsfjár og kynnt þær opinberlega.
   4. Sveitarstjórn er heimilt að setja almennar reglur um búfjárhald í sveitarfélaginu í samþykkt um búfjárhald skv. lögum um búfjárhald nr. 38/2013, óháð því hvort heimild til að setja á vörsluskyldu er nýtt eða ekki. Þar má til dæmis mæla fyrir um leyfisskyldu, verklag við smölun og vörslutöku ágangsfjár á kostnað eiganda. Slík ákvæði geta styrkt stöðu sveitarfélagsins ef tekin er ákvörðun um smölun á kostnað eiganda.
   5. Sveitarfélög geta komið á vörsluskyldu búfjár árið um kring eða hluta úr ári. Vörsluskylda einfaldar umsýslu varðandi ágang búfjár þar sem hún tekur af allan vafa um það að það sé búfjáreigenda að verja land annarra gegn ágangi með því að halda búfé sínu innan girðingar.
   6. Samkvæmt lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986 eiga að vera ákvæði um smölun heimalanda að vori og hausti í fjallskilasamþykkt. Þar getur sveitarstjórn kveðið á um að landeigendum sé skylt að smala heimalönd sín í tengslum við leitir og um tilhögun smölunar.
   7. Til að tryggja viðbragð er gott að skipa aðila fyrirfram, starfsmenn eða verktaka, sem hægt er að kalla til þegar smala þarf ágangsfé. Eins er gott að tilgreina í almennum reglum eða á heimasíðu hvert skuli beina kvörtunum undan ágangi búfjár.

Berist sveitarfélagi beiðni um smölun ágangsfjár frá umráðamanni lands ber að taka hana til efnislegar meðferðar. Afla þarf upplýsinga um og taka afstöðu til eftirfarandi þátta:

• • Eru í gildi takmarkanir varðandi ágang búfjár í samþykktum sveitarfélagsins á grundvelli laga um búfjárhald?
  • Er um að ræða heimalönd/heimahaga eða skilgreindan afrétt samkvæmt afréttaskrá?
  • Er ágangurinn á milli heimalanda eða úr afrétti í heimaland?
  • Hefur lausaganga búfjár verið bönnuð í sveitarfélaginu?
  • Hver er eigandi ágangsfjárins ef ágangur er á milli heimalanda?
  • Er ágangurinn verulegur og/eða óeðlilegur?
  • Veldur ágangurinn landeiganda tjóni?
  • Er ágangurinn þess eðlis að brýnt sé að bregðast við honum vegna hættu á tjóni?
  • Forsaga máls, s.s. hvort áður hafa verið gerðar athugasemdir við búfjárhald eiganda ágangsfjár, viðhald girðinga o.þ.h.

Í ljósi þess að sveitarfélagið þarf mögulega að taka íþyngjandi ákvörðun ber að gæta að rannsóknarreglu, tilkynna málsaðilum um meðferð máls, huga að andmælarétti málsaðila nema slíkt sé augljóslega óþarft, tilkynna um niðurstöðu máls, rökstyðja niðurstöður gagnvart málsaðilum ef þess er óskað og leiðbeina um kæruleiðir. Einnig ber að gæta meðalhófs í aðgerðum, s.s. með því að gefa eiganda kost á að sækja fé sitt sjálfur áður en stofnað er til kostnaðar fyrir hans hönd.

Gera má ráð fyrir að sveitarfélaginu sé heimilt að innheimta kostnað sem verður til við að komast að því hver eigandi fjárins er, án þess að réttur til andmæla skapist, þótt það kalli á smölun fjárins.

Almennt gildir að stjórnsýsluákvörðun skal taka eins fljótt og unnt er. Við mat á því hvað sé eðlilegur málshraði í slíkum málum þarf að horfa til þeirra hagsmuna sem eru í húfi, hættu á tjóni og umfangi þess tjóns sem yfirvofandi er. Í þeim tilfellum sem ágangur er verulegur getur þurft að bregðast hraðar við og gera ráðstafanir til að forða eignatjóni en þegar hætta á tjóni er óveruleg.

Rétt er að hafa í huga að ef sveitarfélag vanrækir skyldur sínar og tjón verður rakið til vanrækslunnar, getur það bakað sveitarfélaginu skaðabótaskyldu.

Ef niðurstaða sveitarfélagsins er málsaðila í óhag ber að leiðbeina honum um kæruleiðir. Telji málsaðili að sveitarfélagið hafi komist að rangri niðurstöðu samkvæmt lögum um búfjárhald eða lögum um afréttarmálefni, fjallskil og fleira getur hann skotið máli sínu til matvælaráðuneytis. Málum sem varða stjórnsýslu sveitarfélagsins og afgreiðslu máls skv. stjórnsýslulögum eða sveitarstjórnarlögum, s.s. málshraða eða andmælarétt, er unnt að skjóta til innviðaráðuneytis.

Ef um er að ræða ágangsfé sem kemur af afrétti ber sveitarstjórn að sjá til þess að ágangsfé sé rekið á afréttinn að nýju sbr. 31. gr. laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986. Í lögunum er gert ráð fyrir að skyldan verði virk ef mikil brögð verða að ágangi búfjár úr afrétti í heimahaga. Sveitarfélag hefur samkvæmt því eitthvert svigrúm til að meta hvort ástæða sé til að smala. Draga má þá ályktun að löggjafinn líti svo á að landeigendur megi þurfa að búa við minniháttar ágang eða reka stöku sinnum stakar skepnur úr heimalöndum sínum.

Telji sveitarfélag vafa leika á um hvort því sé skylt að bregðast við áganginum þarf að meta hvort ágangurinn er einstakt tilvik eða margendurtekinn, fjölda dýra sem um ræðir, hvort um viðkvæmt land er að ræða og hættu á tjóni af völdum ágangsfjárins. Sé hins vegar um mikinn ágang að ræða er sveitarfélagi skylt að sjá til þess að fé sé rekið á afrétt.

Tekið skal fram að ekki liggur fyrir formleg skilgreining á því hvað teljist mikil brögð að ágangi og matið er því í höndum þess sem afgreiðir beiðni um smölun fyrir hönd sveitarstjórnar. Sé það niðurstaða sveitarfélagsins að verða ekki við beiðni um smölun er rétt að tilkynna landeigenda um það og veita leiðbeiningar um kæru þeirrar ákvörðunar til matvælaráðuneytis.

Kostnaður við rekstur ágangsfjár á afrétt greiðist úr sveitarsjóði eða fjallskilasjóði þeirrar fjallskiladeildar sem það kemur af, nema kveðið sé á um aðra skiptingu kostnaðar í viðkomandi fjallskilasamþykkt. Eigandi ágangsfjárins er þannig ekki ábyrgur fyrir því að fé hans sem rekið hefur verið á afrétt haldi sig þar, heldur bera notendur afréttar sameiginlega ábyrgð ef greiðsla kemur fyrir úr fjallskilasjóði. Það gjald sem tekið er af notendum afréttar er þannig meðal annars ætlað til að standa straum af kostnaði vegna slíks rekstrar.

Í ljósi þess að ekki er um að ræða ákvörðun um réttindi eða skyldur eiganda viðkomandi fjár má líta svo á að málsmeðferðarreglur séu öllu einfaldari en þegar um er að ræða ákvörðun sem hefur í för með sér útgjöld fyrir eiganda búfjárins. Sveitarstjórn ætti því að geta brugðist fljótt við ef tilefni er talið til smölunar.

Ef ekki er um að ræða ágangsfé sem rekið hefur verið á afrétt er um að ræða ágang á milli heimalanda sbr. 33. gr. laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986. Í því ákvæði kemur fram að verði ágangur búfjár úr einu heimalandi í annað geti sá sem fyrir verður kært til lögreglustjóra. Stafi ágangurinn af búfé, sem vanrækt hefur verið að reka á fjall eftir fyrirmælum fjallskilasamþykktar, ber sveitarstjórn að sjá um, að eigendur reki fénaðinn til afréttar. Vanræki þeir það, lætur hún reka á þeirra kostnað. Stafi ágangur hins vegar af búfé, sem heimilt er að hafa í heimahögum, ber sveitarstjórn að láta smala ágangsfénaði og reka þangað, sem hann á að vera, á kostnað eiganda, nema annað sé ákveðið í fjallskilasamþykkt. Sinni sveitarstjórn ekki þessum skyldum sínum að mati lögreglustjóra skal hann láta smala ágangsfénaði á kostnað eiganda.

Við mat á því hvernig bregðast skuli við þarf að skoða eftirfarandi:

• Hver er eigandi/eigendur fjárins?
• Hefur verið komið á vörsluskyldu í sveitarfélaginu?
• Er heimilt að halda fé í heimalöndum á þeim tíma sem um ræðir samkvæmt fjallskilasamþykkt eða hafa verið sett ákvæði um að búfé skuli rekið á afrétt?
• Eiga ákvæði fjallskilasamþykktar um smölun heimalanda að vori eða hausti við um þann tíma sem um ræðir?
• Gefur ágangurinn tilefni til smölunar?
• Hversu mikill er ágangurinn?
• Hversu mikil hætta er á tjóni af völdum ágangsfjárins?
• Hversu brýnt er að bregðast við til að forða tjóni?
• Gerir landeigandi athugasemdir við að búfjáreigandi sæki ágangsfé í land hans?

Ágangur þar sem vörsluskylda er fyrir hendi

Samkvæmt 5. gr. laga um búfjárhald nr. 38/2013 er sveitarstjórnum heimilt að setja á vörsluskyldu búfjár, þ.e. skylda umráðamenn búfjár til að hafa það í vörslu innan búfjárheldra girðinga allan ársins hring eða hluta úr ári. Lausaganga búfjár er þá bönnuð í sveitarfélaginu. Vörsluskylda tekur af allan vafa um að það sé búfjáreigenda að verja land annarra gegn ágangi með því að halda búfé sínu innan girðingar.

Ákvæði um vörsluskyldu í samþykkt um búfjárhald og um viðurlög við brotum gegn þeim geta einfaldað málsmeðferð þegar kvartanir berast, enda mætti þá eigendum búfjár vera ljóst hverjar afleiðingar þess að sinna ekki vörsluskyldunni eru. Heimildir sveitarfélags til að bregðast við lausagöngu eru þá skýrari en ella, sem og heimildir til innheimtu kostnaðar við handsömun eða smölun.

Engu að síður ber að gæta að almennum málsmeðferðarreglum við ákvörðun um smölun eða handsömun fjárins á kostnað eiganda. Meta þarf hvort tilefni er til að veita fjáreiganda andmælarétt, en sveitarstjórn ber að gæta meðalhófs í aðgerðum sínum. Þannig er ekki úr vegi að freista þess að fá búfjáreiganda til að sækja fé sitt sjálfur áður en stofnað er til kostnaðar fyrir hans hönd. Hafa ber í huga hvort afla þurfi samþykkis landeiganda fyrir því að viðkomandi fari um land hans og smali fénu.

Við ákvörðun frests búfjáreiganda til að sækja fé sitt er rétt að vega og meta hagsmuni landeiganda af því að losna undan áganginum, meðal annars með tilliti til tjónahættu.

Sé það niðurstaða sveitarfélagsins að tilefni sé til að smala ágangsfé úr heimalandi, getur sveitarfélagið skorað á eiganda búfjár að sækja búfénað sinn og gefið honum kost á að gera það án aðkomu sveitarfélagsins. Rétt er að tilgreina frest búfjáreiganda til þess að koma búfénu í rétt heimaland og vekja athygli á heimildum sveitarfélagsins til að smala á hans kostnað verði hann ekki við tilmælunum. Sé veruleg hætta á að búfénaðurinn valdi tjóni skal taka tillit til þess við ákvörðun frestsins og mögulega gera ráðstafanir til að forða tjóni, s.s. að taka féð í vörslu sveitarfélagsins.

Atriði sem horfa þarf til:

• Hver er eigandi/eigendur fjárins?
• Eru ákvæði í samþykkt um búfjárhald um viðbrögð og viðurlög sem ber að fylgja?
• Hversu brýnt er að bregðast við til að forða tjóni?
• Gefur ágangurinn tilefni til smölunar?
• Hversu mikill er ágangurinn?
• Hversu mikil hætta er á tjóni af völdum ágangsfjárins?
• Er landeigandi hlynntur því að búfjáreigandi fái að sækja fé sitt í land hans?
• Forsaga máls, t.d. hvort um endurtekin brot gegn ákvæðum samþykktar um búfjárhald er að ræða.

Ágangsfé sem vanrækt hefur verið að reka á fjall  

Ef mælt er fyrir um það í viðkomandi fjallskilasamþykkt að skylt sé að reka fé á afrétt, og ágangur stafar af búfénaði sem vanrækt hefur verið að reka á fjall eftir fyrirmælum fjallskilasamþykktar, ber sveitarstjórn að sjá til þess að eigendur reki hann til afréttar. Sinni þeir ekki slíkum kröfum ber sveitarstjórn að reka féð á afrétt á þeirra kostnað.

Skylda til að reka búfé á afrétt jafngildir lausagöngubanni þann tíma sem skyldan nær til. Þau sjónarmið sem horfa þarf til eru því þau sömu og þegar vörsluskyldu hefur verið komið á og horfa þarf til hagsmuna landeiganda, líkt og þegar um lausagöngubann er að ræða.

Verkefnið er því í raun tvíþætt, annars vegar smölun úr því landi sem búfénaðurinn hefur gengið í til að verja hagsmuni landeiganda og hins vegar rekstur á afrétt til að framfylgja almennum reglum um afréttarskyldu.

Atriði sem horfa þarf til: 

• Eru ákvæði í fjallskilasamþykkt sem skylda búfjáreiganda til að reka fé á afrétt?
• Hver er eigandi/eigendur fjárins?
• Hversu brýnt er að bregðast við til að forða tjóni?
• Gefur ágangurinn tilefni til smölunar?
• Hversu mikill er ágangurinn?
• Hversu mikil hætta er á tjóni af völdum ágangsfjárins?
• Gerir landeigandi athugasemdir við að búfjáreigandi sæki ágangsfé í land hans?

Ágangur þegar lausaganga er heimil

Ef lausaganga búfjár hefur ekki verið bönnuð með ákvæðum í samþykkt um búfjárhald skv. 5. gr. laga búfjárhald nr. 38/2013 leikur meiri vafi á skyldum sveitarstjórnar til að bregðast við beiðni um smölun ágangsfjár, sbr. niðurstöðu Landsréttar í máli 268/2020. Þar kemst dómurinn að þeirri niðurstöðu að heimild til lausagöngu búfjár feli í sér almenna takmörkun eignarréttar sem eigi sér skýra stoð í lögum og að fasteignaeigendur verði sjálfir að hlutast til um að verja fasteign sína ágangi búfjár (hrossa)1. Samskonar sjónarmið koma fram í 8. gr. laga um búfjárhald nr. 38/2013, þar sem gert er ráð fyrir að eigandi lands geti friðað afmarkað og tiltekið landsvæði, að því gefnu að vörslulínur séu fullnægjandi. Í 9. gr. sömu laga er gert ráð fyrir að umráðamaður lands verji land sitt ágangi og handsami ágangsfé innan friðaðs landsvæðis og afhendi það viðkomandi sveitarfélagi. Annað dæmi er að finna í lögum um skóga og skógrækt nr. 33/2019, þar sem segir að óheimilt sé að beita búfé í skógi eða á skógræktarsvæði nema með leyfi viðkomandi skógareiganda, enda sé skógurinn eða skógræktarsvæðið afgirt í samræmi við ákvæði girðingarlaga.

Í áliti í máli nr. 11167/2021 bendir Umboðsmaður Alþingis á að nokkurrar réttaróvissu gæti um ýmis atriði sem fjallað er um í málinu, en ályktar þó að beit búfjár á annars manns landi sé háð leyfi frá landeiganda. Segir svo m.a. í álitinu: „Ákvæði IV. kafla laga nr. 6/1986 fjalla í heild sinni um þau úrræði sem umráðamanni lands eru tiltæk í krafti eignarréttar við þær aðstæður að hann verður fyrir ágangi búfjár. Eru þau í samræmi við stjórnarskrárverndaða friðhelgi eignarréttarins og styðjast þar að auki við þá aldagömlu grunnreglu að búfjáreigendum sé óheimilt að beita fé sínu leyfislaust á annars manns land“.

Spurningin varðar því hvort sú takmörkun eignarréttar sem felst í ákvæðum laga sem gerir landeiganda ábyrgan fyrir verndun lands síns og eigna eigi sér nægilega stoð í lögum.

• Telur sveitarfélagið sér skylt að bregðast við beiðni um smölun?
• Er mælt fyrir um ferli við smölun í samþykkt um búfjárhald?
• Hver er eigandi/eigendur fjárins?
• Gefur ágangurinn tilefni til smölunar?
• Hversu mikill er ágangurinn?
• Hversu mikil hætta er á tjóni af völdum ágangsfjárins?
• Hversu brýnt er að bregðast við til að forða tjóni?
• Er landeigandi hlynntur því að búfjáreigandi fái að sækja fé sitt í land hans?
• Er líklegt að féð gangi aftur í viðkomandi heimaland eftir að það hefur verið rekið þangað sem það á að vera?

Sé það niðurstaða sveitarfélagsins að því beri ekki að verða við beiðni um smölun skal tilkynning um það send eða afhent þeim sem fór fram á smölun með sannanlegum hætti ásamt leiðbeiningum um kæruleiðir.

Sé það niðurstaða sveitarfélagsins að tilefni sé til að smala ágangsfé úr heimalandi þess sem óskar eftir því, skal sveitarfélagið leita upplýsinga um eiganda þess búfénaðar sem veldur ágangi. Sveitarfélagið getur þá skorað á viðkomandi að sækja búfénað sinn og gefið honum kost á að gera það án aðkomu sveitarfélagsins. Rétt er að tilgreina frest búfjáreiganda til þess að koma búfénu í rétt heimalönd. Sé veruleg hætta á að búfénaðurinn valdi tjóni skal taka tillit til þess við ákvörðun frestsins. Athygli eiganda skal vakin á heimildum sveitarfélagsins til að smala á hans kostnað verði hann ekki við tilmælunum og andmælarétti.

Verði búfjáreigandi ekki við tilmælum um að sækja fé sitt innan þess frests sem gefinn er skal sveitarfélagið sjá til þess að það sé fjarlægt úr viðkomandi heimalandi á hans kostnað, nema annað sé ákveðið í fjallskilasamþykkt.

Girðingar

Samkvæmt 32. gr. laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986 geta eigendur eða ábúendur jarða sem að afrétti liggja krafist girðingar á milli afréttar og heimalanda sinna, verði þeir fyrir verulegum ágangi afréttarpenings, með vísan til girðingalaga, sjá nú 6. gr. girðingalaga nr. 135/2001.

Samkvæmt 5. gr. girðingalaga getur umráðamaður lands sem vill girða það af frá landi annarra krafist þess að þeir sem eiga land að hinu fyrirhugaða girðingarstæði greiði girðingarkostnaðinn á móti honum „að tiltölu við lengd girðingar fyrir landi hvers og eins“ eða samkvæmt samkomulagi. Í greininni er gert ráð fyrir að sá aðili sem vill verja sig ágangi hafi frumkvæði að því að girða landið og krefjist þátttöku annarra landeigenda í kostnaði.

Sveitarfélög geta bent landeigendum á þennan möguleika, en hafa ekki vald til að skylda landeigendur til að setja upp girðingar. Í þeim tilfellum sem sveitarfélag er eigandi lands getur það sem landeigandi farið fram á að eigandi aðliggjandi lands taki þátt í kostnaði við uppsetningu girðingar.

Almennar reglur

Sveitarstjórn er heimilt að setja samþykkt um búfjárhald skv. 4. gr. laga um búfjárhald nr. 38/2013. Í þá samþykkt má setja almennar reglur um búfjárhald, meðal annars um vörsluskyldu. Rétt er að hafa í huga að almenn ákvæði um búfjárhald eiga ekki heima í fjallskilasamþykktum heldur í samþykkt um búfjárhald.

Dæmi eru um að sett hafi verið ákvæði um verklag við handsömun og viðurlög við lausagöngu eða ágangi í samþykkt um búfjárhald. Þá stendur sveitarfélagið betur gagnvart eigendum ágangsfjár þegar á reynir auk þess sem réttindi og skyldur landeigenda og búfjáreigenda eru skýrari. Það er því æskilegt að sveitarfélög þar sem brögð eru að ágangi búfjár setji sér slíka samþykkt, hvort sem heimild til að setja á vörsluskyldu er nýtt eða ekki.

Dæmi um samþykktir:

• Samþykkt um búfjárhald í Suðurnesjabæ nr. 677/2023.
• Samþykkt um búfjárhald í Þingeyjarsveit nr. 176/2024.
• Samþykkt um búfjárhald í þéttbýli í sveitarfélaginu Skagafirði nr. 1666/2023.

Uppfærsla afréttaskrár

Samkvæmt 6. gr. laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986 skal stjórn fjallskilaumdæmis halda skrá yfir alla afrétti sem „héraðsbúar“ nota. Í afréttaskrá á að lýsa merkjum afrétta og taka fram hvaða jarðir eiga upprekstur á hvern afrétt svo og hverjir séu afréttareigendur, ef afréttur er í einkaeigu. Uppfærð afréttaskrá tryggir að ótvírætt sé hvaða svæði teljist vera afréttir.

Sveitarfélög eru jafnframt hvött til að gera skriflega samninga við landeigendur um nýtingu eignarlands sem afréttar þar sem það á við og þinglýsa þeim til að tryggja að ekki séu áhöld um nýtingarheimildir og greiðslur fyrir afnotin. Hið sama á við ef beitilönd jarða eru nýtt til upprekstrar eða sem sameiginlegur bithagi líkt og um afrétt væri að ræða, sbr. 12. gr. laga um afréttamálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986.

• Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944
• Lög um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986
• Stjórnsýslulög nr. 37/1993
• Girðingalög nr. 135/2001
• Lög um búfjárhald nr. 38/2013
• Lög um skóga og skógrækt nr. 33/2019
• Dómur Landsréttar í máli 268/2020
• Álit umboðsmanns Alþingis í máli 11167/2021
• Úrskurður innviðaráðuneytis í máli IRN22050047