05. jún. 2015

Viðbótarumsögn um frumvarp um skipulag og mannvirkjamál á Reykjavíkurflugvelli

 

Samband íslenskra sveitarfélaga hefur sent umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis viðbótarumsögn við nefndarálit og breytingartillögur nefndarinnar um ofangreint mál. Helstu ábendingar í umsögninni eru eftirfarandi:

 

Breytingartillögur nefndarinnar eru umfangsmiklar og fela í raun í sér framlagningu nýs frumvarps. Vekur m.a. athygli að meirihluti nefndarinnar virðist telja það bæta frumvarpið að ríkið sölsi ekki aðeins undir sig skipulagsvald á Reykjavíkurflugvelli, heldur þurfi hið sama að gilda um tvö önnur svæði, þar sem enginn ágreiningur hefur þó verið um skipulagsmál. Þetta eru Egilsstaðaflugvöllur og Akureyrarflugvöllur. Að áliti sambandsins verður frumvarpið síst betra við þessa breytingu.

 

Áfram eiga við ábendingar sambandsins um að þörf er á að skoða hvort aðrar og vægari leiðir séu ekki betur til þess fallnar að ná markmiðum frumvarpshöfunda. Jafnframt er ljóst að frumvarpið myndi flækja verulega stjórnsýslu skipulagsmála og valda óvissu, sbr. einkum tillögu að bráðabirgðaákvæði.

 

Rangfærslur í nefndaráliti meirihluta nefndarinnar

 

Í nefndarálitinu er leitast við að sýna fram á að það fyrirkomulag sem lagt er til, að skipa sérstaka nefnd sem vinni aðal- og deiliskipulag fyrir alþjóðaflugvelli, aðra en Keflavíkurflugvöll, sé bæði í samræmi við innlenda löggjöf og byggi á sænskri fyrirmynd. Ef málið er skoðað nánar kemur fljótt í ljós að hvorugt er rétt:

 

Samræmi við innlenda löggjöf

 

Vissulega eru í gildi hér á landi lagaákvæði sem fela í sér takmarkanir á skipulagsvaldi sveitarfélaga, með vísan til almannahagsmuna. Sum þeirra ákvæða hafa verið umdeild og má þar einkum nefna 2. mgr. 28. gr. vegalaga nr. 80/2007. Með breytingum á því ákvæði, sbr. lög nr. 14/2015, og útgáfu leiðbeininga á síðasta ári, um samstarf Vegagerðarinnar og sveitarfélaga um skipulags- og vegamál, er sá ágreiningur vonandi úr sögunni. Önnur lagabreyting sem nefnd er í nefndarálitinu, þ.e. lög um breytingu á raforkulögum nr. 65/2003, er ekki enn komin til framkvæmda en í meðförum Alþingis var tekið töluvert tillit til ábendinga sveitarfélaga um að inngrip í sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga væri of mikið í frumvarpinu.

 

Nokkur fleiri lagaákvæði sem takmarka skipulagsvald sveitarfélaga hafa verið í gildi um nokkurt skeið og má þar einkum nefna lög um verndar- og orkunýtingaráætlun nr. 48/2011 og náttúruverndarlög nr. 44/1999. Í báðum tilvikum eru sveitarstjórnir bundnar af því að samræma aðalskipulag sitt að þeim áætlunum ríkisins sem gilda í viðkomandi málaflokkum, líkt og á við um nýsamþykktar breytingar á raforkulögum. Fyrrgreint ákvæði vegalaga gengur nokkuð skemmra en það getur leitt til þess að á grundvelli rökstuddra öryggissjónarmiða verði sveitarstjórn að hlíta því að tiltekin veglína verði lögð til grundvallar við gerð skipulagsáætlana.

 

Í öllum fyrrgreindum tilvikum er gerð skipulagsáætlana áfram verkefni sveitarstjórna og staðreyndin er sú að þar til frumvarp það sem hér er til umsagnar kom fram höfðu aldrei verið settar fram af neinni alvöru tillögur um að taka með lögum skipulagsvald á tilteknum svæðum af sveitarfélögum.

 

Sambandið gerir athugasemd við að í nefndaráliti eru varnar- og öryggismál tilgreind til réttlætingar á því inngripi í skipulagsvaldið sem meirihlutinn leggur til. Ekki verður séð að þessi sjónarmið eigi við um þá flugvelli sem um ræðir enda eru þeir ekki skilgreindir sem varnar- og öryggissvæði. Varnar- og öryggissvæðið á Keflavíkurflugvelli hefur hins vegar haft ákveðna sérstöðu í skipulagslöggjöf af sögulegum ástæðum og þar er starfandi sérstök skipulagsnefnd, sem þykir raunar nokkuð flókið í framkvæmd. Rétt er einnig að benda á að jafnræði er með ríki og sveitarfélögum varðandi fjölda fulltrúa í þeirri nefnd, öfugt við ákvæði þessa frumvarps.

 

Svíþjóð - Þjóðarhagsmunir og skipulagsmál

 

Í kjölfar þess að nefndarálitið kom fram hafa lögfræðingar sambandsins kynnt sér fyrirkomulag í Svíþjóð, sem vitnað er til í nefndarálitinu, og m.a. skoðað stjórnvaldsfyrirmæli um skilgreiningu á „riksintresse“ fyrir Bromma flugvöll við Stokkhólm, sem gegnir hliðstæðu hlutverki fyrir Stokkhólmssvæðið eins og Reykjavíkurflugvöllur gerir hér á landi. Umrædd fyrirmæli eru gefin út á grundvelli sænska Miljöbalken og veita þau flugvallarsvæðum sérstakt vægi við gerð skipulagsáætlana, m.t.t. mikilvægis þeirra út frá þjóðarhagsmunum,. Sama getur átt við um hafnir, járnbrautir o.fl.

 

Vel gæti verið ástæða til þess að skoða nánar hvort hægt er að draga lærdóm af reynslu Svía og útfæra svipaðar lausnir hér á landi til að tryggja vandaða skipulagsvinnu m.t.t. þjóðarhagsmuna. Það virðist hins vegar vera ákveðinn, og raunar mjög alvarlegur, misskilningur hjá meirihluta umhverfis- og samgöngunefndar að það fyrirkomulag, sem lagt er til í frumvarpinu, eigi sér fyrirmynd í sænskri skipulagslöggjöf, því svo er alls ekki. Mikilvægt er að árétta að ekki hafa verið sett sérstök lög í Svíþjóð  sem undanskilja flugvelli við gerð skipulagsáætlana.

 

Skipulagsvinna á öllu landi í Svíþjóð fer fram á forræði sveitarfélaga en lénsstjórn á hverju svæði hefur hins vegar sérstakt eftirlit með því að þjóðarhagsmuna sé gætt við gerð skipulagsáætlana á svæðum þar sem slíkir hagsmunir hafa verið skilgreindir. Að ákveðnu leyti svipar því fyrirkomulagi til þess eftirlits sem Skipulagsstofnun hefur með framfylgd landsskipulagsstefnu á grundvelli III. kafla skipulagslaga nr. 123/2010.

 

Af þeim gögnum sem lögfræðingar sambandsins hafa kynnt sér virðist ljóst að aðkoma sænska þingsins að ákvörðunum um þróun flugvallarsvæða er engin, heldur eru það lénsstjórnir sem fara með eftirlitið og í ákveðnum tilvikum synjunarvald. Nefndarálitið og breytingartillögurnar virðast því byggð á grundvallarmisskilningi um fyrirkomulag skipulagsmála í Svíþjóð.

 

Fordæmisgildi um önnur landsvæði

 

Miðað við málflutning og rökstuðning meirihluta umhverfis- og samgöngunefndar má gera ráð fyrir því að frumvarpið sé aðeins fyrsta skrefið í þá átt að skerða skipulagsvald sveitarfélaga. Hefur raunar komið fram í viðtali við formann nefndarinnar að hann geti séð fyrir sér að næst geti komið til svipaðrar lagasetningar um hafnarsvæði. Yfirlýsingar af þessum toga hljóta m.a. að vekja spurningar um hvort þær lýsi afstöðu ríkisstjórnarinnar. Er því ástæða til þess að minna á að ekkert kemur fram í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar um áform af þessum toga. Ástæða kann hins vegar að vera til þess að ráðherrar ríkisstjórnarinnar geri forystu sambandsins grein fyrir því hver afstaða hennar er til málsins.

 

Samband íslenskra sveitarfélaga hlýtur að vara eindregið við því að löggjafinn haldi áfram að feta sig í þá átt að skerða forræði sveitarfélaga á eigin málefnum. Sambandið áréttar jafnframt tillögur um að styrkja þurfi stjórnskipulega stöðu sveitarfélaganna við næstu endurskoðun stjórnarskrárinnar, sbr. tillögur sem sambandið hefur sent stjórnarskrárnefnd.

 

Lokaorð

 

Eins og áður er fram komið leggst Samband íslenskra sveitarfélaga gegn samþykkt frumvarpsins, með þeim breytingum sem á því hafa verið gerðar. Tekur sambandið eindregið undir þau orð sem fram hafa komið í viðtölum við innanríkisráðherra í fjölmiðlum um málið, að lagabreytingar af þeim toga sem hér eru til umfjöllunar geti eingöngu komið til álita að undangengnu miklu samráði.

 

Að lokum er áréttað boð sambandsins til umhverfis- og samgöngunefndar um að eiga fund með nefndinni þar sem hægt væri að fara almennt yfir málefni sveitarfélaga á uppbyggilegan hátt. Er þess vænst að þegar til þess fundar kemur hafi alþingismenn náð að ljúka afgreiðslu ýmissa mikilvægra mála sem snúa að sveitarstjórnarstiginu. Sérstaklega vill sambandið nefna frumvarp um breytingar á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga (574. mál, breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga (574. mál) og frumvarp til laga um fólksflutninga á landi (504. mál). Öll voru þessi þingmál lögð fram tímanlega á Alþingi og verðskulda þau vandaða afgreiðslu af hálfu þingsins.