Er rekstur sveitarfélaga sjálfbær?

Á nýafstaðinni fjármálaráðstefnu sveitarfélaga flutti Yngvi Harðarson, framkvæmdastjóri Analytica, yfirgripsmikið erindi þar sem hann velti fyrir sér spurningunni hvorr sveitarfélög séu fjárhagslega sjálfbær.

Að eiga fyrir skuldum

Sjálfbær er sá rekstur sem til lengdar á fyrir skuldum. Reksturinn þarf að skila tekjum sem nægja til að greiða rekstrargjöld og eðlilega fjárfestingu og viðhald eigna. Köllum afganginn frumjöfnuð. Frumjöfnuðurinn þarf a.m.k. að nægja til að greiða afborganir af lánum og vexti. Ef afgangurinn nægir ekki blasir við að brúa þarf bilið með lántöku. Ljóst er að það gengur ekki til lengdar í rekstri sveitarfélaga þótt viðbúið að sú verði raunin tímabundið t.d. þegar ráðist er í miklar fjárfestingar.

Forsendur

Til að sjá hvort reksturinn sé sjálfbær til lengdar þarf að núvirða frumjöfnuð um ókomna framtíð.1 Núvirtar afborganir af lánum eru skv. skilgreiningu jafnar skuldum. Fjármál sveitarfélags teljast sjálfbær ef núvirði frumjafnaðar um ókomna framtíð er jafnt eða umfram skuldir (að frádregnum peningum í sjóði) í dag.

Næsta skref er að áætla hver þróun tekna og frumjafnaðar verði um ókomna framtíð. Analytica notar tvær aðferðir til þess.

• Söguleg gögn notuð og langtímavöxtur tekna metinn með tölfræðilegum aðferðum. Forsenda um að framtíðin líkist fortíðinni.
• Mannfjöldaspá Hagstofu og Byggðastofnunar notuð til að áætla vöxt tekna og gjalda í framtíðinni með tölfræðilegum aðferðum. Sveitarfélög flokkuð eftir því hver drífandi atvinnugrein er.

Báðar aðferðirnar slétta yfir einskiptistekjur og -gjöld. Að síðustu þarf að meta hvaða vexti sveitarfélagið er að greiða af skuldum og hvaða vexti það fær af eignum. Analytica reiknar hlutfallið á milli vaxtagjalda og -tekna og skulda umfram peningalegar eignir og fær þannig nettóvaxtaprósentu. Ólíkt skuldum eru skuldbindingar þannig að fjárhæð þeirra er óviss, en hægt að meta, og jafnframt er óvíst hvenær greiðslur falla til. Lífeyrisskuldbindingar sveitarfélaga eru verulegar og Analytica reiknar með að þær beri 3,5% vexti. Endanleg nettóvaxtaprósenta fæst sem vegið meðaltal af vöxtum af nettóskuldum og lífeyrisskuldbindingum.

Sjálfbærnipróf

Til þess að svara spurningunni um sjálfbærni er loks leidd fram stærðfræðileg formúla, sjálfbærnipróf, sem notuð er til að mæla hvort sveitarfélög í heild, einstakir sveitarsjóðir, eða samstæður geta talist sjálfbær.

Út úr formúlunni fæst hver frumjöfnuður þarf að vera sem hlutfall af tekjum til að skuldir aukist ekki. Þrennt ræður niðurstöðunni. 

• Í fyrsta lagi hversu hratt tekjur munu hækka. Meiri tekjuvöxtur hefur í för með sér að lægri frumjöfnuð þarf til að uppfylla kröfu um sjálfbærni.
• Í öðru lagi hver nettó vaxtaprósenta er. Hærri vextir kalla á hærri frumjöfnuð til að uppfylla kröfu um sjálfbærni.
• Í þriðja og síðasta lagi skuldahlutfall í dag. Því hærra sem það er þeim mun hærri þarf frumjöfnuður að vera til að uppfylla kröfu um sjálfbærni. Sveitarfélag með hátt skuldahlutfall en í örum vexti getur þannig hæglega verið sjálfbært. Eins getur sveitarfélag með lágt skuldahlutfall en í stöðnun verið ósjálfbært.

Metið á sögulegum gögnum

Þegar sett eru inn gildi í jöfnuna að ofan um sögulegan tekjuvöxt, nettóvaxtaprósentu og nettóskuldahlutfall fæst mat á því hvaða kröfu þarf að gera um frumjöfnuð til að sjálfbærni haldi.

Niðurstaðan er að frumjöfnuður sveitarfélaga í heild þurfi að nema hið minnsta 0,2% af tekjum.

Mynd. Hlutfall frumjafnaðar og fjárfestingarhlutfall.

Myndir sýnir að frumjöfnuður hefur oftast verið meiri en þarf til að halda sjálfbærni. Yngvi benti sérstaklega á samhengið á milli fjárfestingarhlutfalls og hlutfall frumjafnaðar í línuritinu. Fyrra hlutfallið lækkar samtímis því að það síðara hækkar. Vekur þetta spurningu um hvort fjárfesting sé of lítil til að standa undir þeirri þjónustu og þeim tekjum sem nauðsynlegt er til framtíðar, þ.e. hvort fjárfesting sé við sjálfbært stig.

Tafla. Niðurstöður fyrir nokkur sveitarfélög A-hluti, m.v. sögulegar forsendur.

Eins og taflan sýnir er krafa um frumjöfnuð mismunandi eftir sveitarfélögum, enda vaxtaprósentur, tekjuvöxtur og skuldahlutfall mismunandi. Taflan gefur vísbendingu um að rekstur Kjósarhrepps kunni að vera ósjálfbær, en þá þarf að hafa í huga að hreppurinn hefur ráðist í verulegar hitaveituframkvæmdir sem lækkar frumjöfnuð verulega.

Metið með spágildum

Framreikningur tekur til áranna 2017-2023. Spáð er um vöxt tekna, gjalda og frumjafnaðar. Nú fæst nokkuð önnur mynd en þegar sögulegu gögnin voru lögð til grundvallar. Það er einkum mismunandi fjölgun fólks á vinnufærum aldri eftir sveitarfélögum sem hefur áhrif. Lítil fjölgun fólks á vinnufærum aldri sem spáð er á Akureyrarbæ, Bolungarvík, Seltjarnarnesi og Vestmannaeyjabæ gefur til kynna að rekstur þessara sveitarfélaga kunni að vera fjárhagslega ósjálfbær.

Rekstur sveitarfélaganna í heild telst sjálfbær á þessum forsendum og á því tímabili sem um ræðir. Engu að síður þarf að huga að tvennu. Í fyrsta lagi er hér miðað við að fjárfesting sem hlutfall af tekjum verði eins og að meðaltali árin 2009-2016. Það fjárfestingarstig er væntanlega töluvert lægra en sjálfbærni kallar á að mati Yngva. Fyrir vikið er matið á frumjöfnuði líklega of hátt. Í öðru lagi er framreikningurinn aðeins til sjö ára. En rannsókn Analytica bendir til að tekjur muni vaxa hægar en gjöld á því tímabili sem lagt er undir, tekjur um 3,1% en gjöld um 3,8%. Það vekur spurningu um að hvort sjálfbærni verði viðhaldið þegar til lengdar er látið. Yngvi vakti sérstaka athygli á spá um afar öran vöxt útgjalda til málefna fatlaðra, sem er upp á 10% árlega aukningu að raungildi á sama tíma og reiknað með að tekjur sveitarfélaga muni vaxa um rösklega 3%.

--------------------------------

 [1] Núvirðing felst í því að leggja saman tekjur um ókomna framtíð, en taka tillit til þess að tekjur sem falla til eftir langan tíma eru minna virði en tekjur sem falla til í dag. Munurinn ligggur í vöxtum og núvirðingin felst þannig í því að lækka framtíðartekjur sem nemur vöxtunum áður en að samlagningu kemur.

 Ljósmynd: Yngi Harðarson að flytja erindi sitt á fjármálaráðstefnu sveitarfélaga, þann 11. október sl.