15. apr. 2011

Frumvarp til sveitarstjórnarlaga og skýrsla stjórnlaganefndar

  • SIS_Stjornsysla_sveitarfel_760x640

Í síðastliðinni viku lagði innanríkisráðherra fram á Alþingi frumvarp til nýrra sveitarstjórnarlaga. Um er að ræða heildarendurskoðun sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sem felur í sér tillögur um ýmsar veigamiklar breytingar á þessum grundvallarlögum sem sveitarstjórnarstigið starfar eftir.  Í sömu viku kom út skýrsla stjórnlaganefndar, sem næstu þrjá mánuðina verður til umfjöllunar í stjórnlagaráði. Mikilvægt er að sveitarstjórnir um land allt kynni sér þessar tillögur og taki afstöðu til þeirra.

Skýrsla stjórnlaganefndar

78. gr. stjórnarskrárinnar fjallar um sjálfsstjórnarvald sveitarstjórna og hljóðar svo:

Sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.

Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

Í skýrslu stjórnlaganefndar er lagt til að 78. gr. stjórnarskrárinnar verði óbreytt en jafnframt er sett fram hugmynd um nýja grein sem fjalla myndi um sveitarstjórnarkosningar og íbúalýðræði í sveitarfélögum. Hugmynd að orðalagi hinnar nýju greinar er svohljóðandi:

„Sveitarstjórnir skulu kjörnar í almennum leynilegum kosningum.

Rétti íbúa sveitarfélags til þess að óska eftir atkvæðagreiðslu um málefni sveitarfélagsins skal skipað með lögum.“

Þessar hugmyndir verða að teljast fremur íhaldssamar og fela ekki í sér neinar breytingar á lagaumhverfi sveitarfélaga. Þær bera þess eflaust einnig merki að umræðan um þörf fyrir breytingar á stjórnarskránni hafa einkum beinst að öðrum atriðum, svo sem hlutverki forseta Íslands, ríkisstjórnar og Alþingis, stöðu þjóðkirkjunnar og mannréttindaákvæðum.

Að áliti undirritaðs er fullt tilefni til þess að sveitarfélög og samtök þeirra taki þessar hugmyndir til umfjöllunar og verður að gera ráð fyrir að stjórnlagaráð muni fagna hugmyndum um leiðir til þess að styrkja sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga enn frekar í sessi, t.d. með hliðsjón af Evrópusáttmála um sjálfsstjórn sveitarfélaga


Frumvarp til sveitarstjórnarlaga

Eins og flestum sveitarstjórnarmönnum er kunnugt hafa sveitarfélögin átt mikla aðkomu að því frumvarpi til nýrra sveitarstjórnarlaga sem nú hefur verið sent öllum sveitarstjórnum til umsagnar. Samband íslenskra sveitarfélaga tilnefndi tvo fulltrúa í starfshóp sem vann að gerð frumvarpsins allt síðasta ár. Þeir þrír fulltrúar sem ráðherra skipaði í starfshópinn án tilnefningar eiga einnig rætur í sveitarstjórnarstiginu. Frumvarpið var kynnt síðastliðið haust á landsþingi sambandsins og fjármálaráðstefnu, þar sem margar gagnlegar ábendingar komu fram. Í upphafi þessa árs var jafnframt óskað eftir umsögnum um frumvarpið og sendi þá m.a. sambandið formlega umsögn sem nokkurt tillit var tekið til við endanlegan frágang frumvarpsins. Það frumvarp sem nú liggur fyrir Alþingi hefur því tekið verulegum breytingum miðað við drög sem kynnt voru í september sl.

Sveitarstjórnir og samtök þeirra hafa fengið frumvarpið sent til umsagnar frá samgöngunefnd Alþingis og er umsagnarfrestur veittur til 17. maí nk. Þess er þó tæplega að vænta að frumvarpið verði að lögum á yfirstandandi þingi, til þess er málið einfaldlega of umfangsmikið. Það skiptir engu að síður miklu máli að sveitarstjórnir og einstakir sveitarstjórnarmenn myndi sér skoðun á frumvarpinu og komi á framfæri ábendingum um atriði sem ástæða er til að betrumbæta.

Í eftirfarandi samantekt er bent á ýmis atriði frumvarpsins sem undirritaður telur vert að benda sveitarstjórnum á að kynna sér frekar. Umfjöllun af þessum toga verður þó aldrei tæmandi þegar um svo umfangsmikið mál er að ræða og án efa er sleppt ýmsum atriðum sem vert hefði verið að nefna.

Sjálfsstjórn sveitarfélaga og hið staðbundna lýðræði

Í frumvarpinu eru nokkur nýmæli sem eru til þess fallin að festa sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga í sessi:

  • Í 2. gr. er ráðherra sveitarstjórnarmála falið það hlutverk að standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, sjálfstjórn þeirra, verkefni og fjárhag.
  • Í 3. gr. segir að afskipti annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélaga skuli ávallt taka mið af sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt stjórnarskrá og sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga.
  • Í 130. gr. er lagt til að lagafrumvörp og stjórnvaldsfyrirmæli sem fyrirsjáanlega munu hafa fjárhagsleg áhrif á sveitarfélög skuli kostnaðarmetin. Þetta mat skal liggja fyrir áður en frumvarp er afgreitt úr ríkisstjórn til framlagningar á Alþingi.
  • Landshlutasamtök sveitarfélaga fá umtalsvert meira vægi en í gildandi lögum og ber t.d. að afla umsagnar þeirra um stefnumótun og ákvarðanir sem varða viðkomandi landsvæði sérstaklega, sbr. 97. gr.
  • Í köflum um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga og stjórnsýslueftirlit er sérstaklega vikið að sjálfsstjórnarréttinum og meðalhófsreglu, sbr. 79. og 110. gr.

Í frumvarpinu eru líka fjölmörg ákvæði sem ætlað er að efla hið staðbundna lýðræði í sveitarfélögum og auka gagnsæi í stjórnsýslu og ákvörðunum. Þar má nefna:

  1. 29. gr. um heimild sveitarstjórna til þess að setja siðareglur
  2. 33. gr. um rétt til þátttöku í sveitarstjórnarstörfum, sem felur í sér vernd fyrir sveitarstjórnarmenn gagnvart vinnuveitanda þeirra að aðalstarfi.
  3. 50. gr. veitir framboðum sem ekki hafa atkvæðastyrk til þess að fá fulltrúa í byggðarráð færi á því að tilnefna áheyrnarfulltrúa í ráðið.
  4. Ákvæði um samstarf sveitarfélaga eru mun ítarlegri en áður. Nýmæli er ákvæði í 96. gr. um að sveitarfélag geti tekið að sér verkefni fyrir önnur sveitarfélög. Í 94. og 96. gr. er kveðið skýrt á um upplýsingarétt sveitarstjórna vegna samstarfsverkefna, hvort sem um er að ræða byggðasamlag eða samning við annað sveitarfélag um framkvæmd verkefna.
  5. Í X. kafla frv. eru mun ítarlegri ákvæði en áður um rétt íbúa til þess að eiga aðkomu að málefnum sveitarfélagsins. Sérstaklega er ástæða til að vekja athygli á 103. gr., sem fjallar um skyldu sveitarstjórnar til þess að upplýsa íbúa sína um mál sem hafa verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið. Einnig er vert að nefna 107. og 108. gr. um íbúakosningar og frumkvæði íbúa.

Loks skal tekið fram að í frumvarpinu er engin sérstök áhersla lögð á sameiningu sveitarfélaga og sameiningarkafli frumvarpsins víkur lítt frá ákvæðum gildandi laga. Líkt og áður eru engin ákvæði í frumvarpinu um að hægt sé að slíta sveitarfélag í sundur, t.d. ef mikil óánægja er meðal íbúa í hluta sveitarfélags. Ástæða er til að nefna að fellt er brott ákvæði 88. gr. laganna um að ráðuneyti sveitarstjórnarmála skuli „vinna að stækkun sveitarfélaga með sameiningu þeirra í stærri og öflugri heildir“. Jafnframt er í 126. gr. skýr heimild til þess að sveitarstjórn eins hinna sameinuðu sveitarfélaga taki við stjórn hins sameinaða sveitarfélags til loka kjörtímabils, þ.e. ekki er nauðsynlegt að kjósa nýja sveitarstjórn þótt sveitarfélög sameinist.

Að áliti undirritaðs eru ýmis þeirra atriða sem hér hafa verið tíunduð til þess fallin að festa í sessi sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga en í honum felst m.a. rétturinn til þess að útfæra framkvæmd verkefna á þann hátt sem best þykir henta í hverju sveitarfélagi.

Fjármálareglur og eftirlit með fjármálum

Óhætt er að segja að ákvæði VII. kafla um fjármál sveitarfélaga og VIII. kafla um eftirlit með fjármálum hafa tekið langmestan tíma við frumvarpsgerðina. Nokkrar þeirra breytinga sem þar eru lagðar til eru til þess fallnar að skerða nokkuð það frjálsræði sem sveitarstjórnir hafa búið við hér á landi. Í mjög stuttu máli er í 64. gr. lagt til að teknar verði upp tvær fjármálareglur, sem eru:

  1. Regla um jafnvægi í rekstri sveitarfélaga, sem er ætlað að koma í veg fyrir viðvarandi hallarekstur. Samanlögð heildarútgjöld A- og B-hluta mega á hverju þriggja ára tímabili ekki vera hærri en sem nemur samanlögðum reglulegum tekjum.
  2. Skuldaregla, sem leiðir til þess að sveitarfélög sem skulda meira en sem nemur 150% af reglulegum tekjum samstæðunnar munu þurfa að lúta meiri aga í fjármálum en til þessa hefur verið.

Ýmislegt er enn óljóst um áhrif þessara reglna á sjálfsstjórn sveitarfélaga en það má þó reikna með að áhrifin geti orðið nokkuð mikil fyrir þau sveitarfélög sem eru skuldsett langt umfram 150% markið. Til lengri tíma litið er þó augljóst að minni skuldsetning mun auka rekstrarhæfi sveitarfélaga. Ég tel ástæðu til að rifja upp afstöðu Sambands íslenskra sveitarfélaga til fjármálareglna sem fram kemur í umsögn sem send var innanríkisráðuneytinu 9. febrúar sl.:

„Ljóst er að á meðan unnið verður markvisst að því að minnka skuldbindingar sveitarfélaga þannig að þær verði undir því 150% hámarki sem lagt er til í frumvarpinu, er sjálfsforræði þeirra sveitarfélaga sem eru yfir því viðmiði í umtalsverðri hættu. Sambandið leggur því áherslu á að gætt verði mikils hófs í beitingu þeirra úrræða og skilyrða sem ráðherra er falið forræði á skv. 83.-85. gr. Tryggt þarf að vera að framkvæmd verði ekki með þeim hætti að verulegur fjöldi sveitarfélaga verði að lúta stjórn ráðuneytisins í sinni áætlanagerð og ákvörðunum um fjárhagsmálefni og væri afar æskilegt að í skýringum við frumvarpsgreinina kæmi skýrar fram afstaða ráðuneytisins hvað það varðar. Að áliti sambandsins er ástæða til þess að skoða sérstaklega hvort nauðsynlegt sé að veita sveitarfélögum tiltekinn aðlögunartíma áður en farið verður að beita skuldareglunni af fullum þunga.

Loks telur sambandið ástæðu til þess að skoða hvort sett verði inn í frumvarpið ákvæði til bráðabirgða um að lögin verði endurskoðuð innan tiltekins árafjölda í ljósi reynslunnar af framkvæmd fjármálareglna.“

Í ljósi þessara áherslna má vænta þess að áhersla verði lögð á það af hálfu sambandsins að reglugerð um nánari útfærslu fjármálareglna verði samin sem fyrst, þannig að drög að henni liggi fyrir áður en frumvarpið verður að lögum.

Aðrar breytingar sem lagðar eru til á köflum um fjármál og eftirlit með fjármálum eru flestar þess eðlis að vera ætlað að bæta verklag við áætlanagerð og fjárstjórn sveitarfélaga og stuðla þar með að því að fjármálareglurnar verði virtar.

Rétt er að taka fram að vegna athugasemda frá fjölda sveitarfélaga hefur verið horfið frá þeirri tillögu að flýta afgreiðslu fjárhagsáætlunar til 15. nóvember og er þess í stað miðað við 15. desember. Það er þó veruleg breyting fyrir sveitarstjórnir að fyrir sama tíma skal ljúka umfjöllun um fjögurra ára áætlun (oftast nefnd 3ja ára áætlun).

Jafnframt eru lagðar til breytingar sem ætlað er að tryggja að hægt verði að framfylgja reglunum ef sveitarstjórnum tekst ekki að uppfylla þær kröfur sem til þeirra eru gerðar. Eftirlitsnefnd og ráðuneyti sveitarstjórnarmála fá þannig skýrari valdheimildir en áður auk þess sem gert er ráð fyrir að eftirlit nefndarinnar verði virkara við það að upplýsingagjöf um fjárhag sveitarfélaga verður tíðari en áður. Þetta á m.a. við um 84. og 85. gr. frv.

Álag á stjórnsýslu sveitarfélaga eykst nokkuð ef þessar tillögur ná fram að ganga en rétt er hins vegar að taka fram að þær tillögur sem eru í frumvarpinu eru til muna mildari en sum þeirra atriða sem voru uppi á borðinu meðan unnið var að gerð frumvarpsins. Það sem helst eru gerðar athugasemdir við nú eru áform um að flýta gerð fjárhagsáætlunar og fjögurra ára fjárhagsáætlunar, þannig að tillögur liggi fyrir 1. nóvember og afgreiðslu beggja áætlana ljúki í síðasta lagi 15. desember – sjá 62. gr.

Einnig eru lagðar til umtalsverðar breytingar á ákvæðum um endurskoðendur, sbr. 72. og 73. gr., sem hafa kallað fram töluverðar athugasemdir úr ýmsum áttum.

Ýmis ákvæði frumvarpsins

Af öðrum ákvæðum er vert að benda á eftirfarandi:

  • Í 15. gr. er nýmæli um að fundir sveitarstjórna skuli boðaðir með þriggja sólarhringa fyrirvara. Þetta þykir sumum of langur tími.
  • 44.-45. gr. fjalla um nefndakjör. Þessi ákvæði eru mun flóknari en gildandi lög. Markmið breytinga er að stuðla að jöfnu hlutfalli kynjanna í nefndum sveitarfélags.
  • 93. gr. setur því skorður hvaða form er á samvinnu sveitarfélaga ef um er að ræða framsal á valdi til töku ákvarðana um rétt eða skyldu manna. Verður þá almennt að fela byggðasamlagi framkvæmd verkefna.
  • 114.-115. gr. veita ráðuneytinu auknar valdheimildir í úrskurðarmálum, bæði hvað varðar ógildingu samninga og frestun réttaráhrifa ákvarðana.
  • 116. og 117. gr. veita ráðuneytinu heimild til að ákveða að beita einstök sveitarfélög eða sveitarstjórnarmenn, sem hafa vanrækt skyldur sínar, dagsektum. Sambandið hefur gert verulegar athugasemdir við þær greinar þótt orðalag hafi verið mildað nokkuð.

Í tengslum við síðastnefndu ákvæðin var í umsögn sambandsins um frumvarpið reynt að draga fram að ýmis ákvæði frumvarpsins gera ábyrgð og skyldur sveitarstjórna og sveitarstjórnarmanna skýrari en áður og af þeirri ástæðu ætti að vera minni þörf en ella fyrir dagsektaákvæði:

„Í þessu sambandi er rétt að minna á að sambandið fagnar því nýmæli sem fram kemur í 29. gr. frumvarpsins, þar sem kveðið er á um heimild sveitarstjórna til þess að setja siðareglur. Einnig er rétt að benda á að í frumvarpinu er víða leitast við að fjölga þeim úrræðum sem ráðuneyti sveitarstjórnarmála og eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga geta gripið til í því skyni að framfylgja lögbundnu eftirlitshlutverki sínu, jafnframt því sem úrræðum af þeim toga er fjölgað, sbr. meðal annars 80., 82., 85., 93., 113. og 115. gr.“

Það er ástæða til að nefna að ein stærsta breytingin sem hefur verið gerð á frumvarpinu eftir að starfshópurinn sem vann frumvarpið skilaði sínum tillögum er að felld hafa verið brott ákvæði um að innanríkisráðherra gefi út viðmið um þóknanir til kjörinna fulltrúa og framkvæmdastjóra sveitarfélaga. Það hefur verið ansi sterkt ákall um það frá sveitarstjórnum víða um land að losna við það verkefni að ákveða eigin laun en frumvarpið hefur ekki lengur að geyma nein ákvæði í þá veru.

Að lokum tel ég rétt að vekja athygli á því að í frumvarpinu eru allmörg ákvæði til bráðabirgða sem veita sveitarfélögum frest til þess að aðlaga sig að ýmsum þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu.

Frumvarpið hefur verið kostnaðarmetið gagnvart sveitarfélögum. Eins og áður segir munu einstakar breytingar valda auknu álagi og kostnaði á meðan sveitarfélögin eru að aðlagast breytingunum. Á heildina litið er þó ekki gert ráð fyrir því að um verulegan kostnaðarauka verði að ræða.

Guðjón Bragason