Úrskurðir og álit

Í IX. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er fjallað um eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni lögbundnum skyldum sínum. Þessum skyldum er lýst í sveitarstjórnarlögum en jafnframt í þeim lögum og reglugerðum öðrum sem gilda um einstaka málaflokka sem sveitarfélögin fara með. Sem dæmi um stóra málaflokka má nefna skólamál, félagsþjónustu, skipulagsmál og umhverfismál.

Innanríkisráðuneytið fer með veigamikið eftirlitshlutverk gagnvart sveitarfélögunum en auk þess koma önnur ráðuneyti og ríkisstofnanir að málum sem og sjálfstæðar úrskurðarnefndir.

Innanríkisráðuneytið úrskurðar eða lætur uppi álit um ýmis vafatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, túlkun sveitarstjórnarlaga eða skýringu á þeim reglum sem gilda um stjórnsýslu sveitarfélaga. Í langflestum tilvikum birtist þetta efni á vefnum, annars vegar í safni úrskurða eða í safni álita. Á umræddri vefsíðu, urskurdir.is er unnt að slá inn leitarorð, t.d. myndi leitarorðið „skólahald“ kalla fram úrskurði og álit sem varða ágreining um sameiningu skóla o.fl.

Innanríkisráðuneytið getur auk þess framfylgt eftirliti sínu með því að gefa út almennar leiðbeiningar eða fyrirmæli til sveitarfélags um að það taki ákvörðun í máli, felli ákvörðun úr gildi eða komi málum að öðru leyti í lögmætt horf. Þessum og öðrum úrræðum ráðuneytisins er lýst í 112. - 116. gr. sveitarstjórnarlaga. Ef sveitarfélag, byggðasamlag eða einkaaðili sem lýtur eftirliti ráðuneytisins og úrskurðir, ákvarðanir eða fyrirmæli ráðuneytisins beinast að vill ekki una ákvörðun, þá getur viðkomandi borið málið undir dómstóla eftir almennum reglum til ógildingar á ákvörðun ráðuneytisins. Tekið skal fram að innanríkisráðuneytið hefur ekki eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum né heldur með gerð kjarasamninga.

Önnur ráðuneyti geta kveðið upp úrskurði í tilteknum málum á grundvelli almennrar kæruheimildar eða að gert sé ráð fyrir aðkomu ráðuneytisins í sérlögum um einstaka málaflokka. Sem dæmi má nefna að 47. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 felur mennta- og menningarmálaráðuneytinu að kveða upp úrskurði í kærumálum vegna tiltekinna greina í lögunum. Þessir úrskurðir eru aðgengilegir á vefnum í safni úrskurða fyrir öll skólastig. Þá hefur umhverfis- og auðlindaráðuneytið afmarkaðar heimildir skv. skipulagslögum til þess að úrskurða í ágreiningi um skipulagsmál og getur auk þess veitt undanþágur frá einstökum greinum skipulagsreglugerðar. Til undantekninga heyrir að ráðuneyti, önnur en þau sem hér hafa verið nefnd, kveði upp úrskurði í málefnum sveitarfélaga enda þótt það sé heimilt lögum samkvæmt.

Önnur ráðuneyti hafa tiltölulega rúmar heimildir til þess að láta uppi álit um það hvernig sveitarfélög rækja lögbundin verkefni sín. Þessar heimildir eru almennt leiddar af svonefndu yfirstjórnunarhlutverki ráðuneytanna. Í krafti þess hefur mennta- og menningarmálaráðuneytið til dæmis gefið út allmörg álit vegna grunnskóla sem og vegna leikskóla og eru þau aðgengileg á vef ráðuneytisins. Velferðarráðuneytið hefur gefið út tilmæli til sveitarstjórna m.a. um lagatúlkanir. Þessi tilmæli birtast sem fréttir frá ráðuneytinu fremur en sem álit á vef þess. Rétt er að hafa í huga að ráðuneyti geta gefið út álit eða tilmæli að eigin frumkvæði, en eiginlegir úrskurðir eru bundnir því að um kærumál sé að ræða, þ.e. að aðili máls sem rekið er á sveitarstjórnarstigi kæri niðurstöðu þess.

Sjálfstæðar úrskurðarnefndir starfa á grundvelli laga um einstök málefnasvið og kveða upp úrskurði í kærumálum. Þessar nefndir birta hvorki álit né taka mál til meðferðar að eigin frumkvæði. Meðal helstu nefnda sem hér um ræðir eru úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála, kærunefnd barnaverndarmála og kærunefnd jafnréttismála. Þá er hægt að skjóta tilteknum ákvörðunum sveitarfélaga til kærunefndar útboðsmála (innkaup á evrópska efnahagssvæðinu). Félagsdómur telst einnig til sjálfstæðra úrskurðaraðila á tilteknu málefnasviði (vinnumarkaður).  Að auki skal getið um úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem ekki er bundin við tiltekið málefnasvið heldur tekur til allrar stjórnsýslu sveitarfélaga.

Sjálfstæðar úrskurðarnefndir birta úrskurði sína á vefnum: urskurdir.is. Þetta á þó ekki að öllu leyti við um úrskurðarnefndir á sviði velferðarmála. Athuga ber að sjö úrskurðarnefndir á sviði velferðarmála munu sameinast í einni úrskurðarnefnd frá og með 1. janúar 2016 og mun sú nefnd að öllu jöfnu birta úrskurði sína frá því tímamarki á vefnum.   

Ríkisstofnanir hafa margvíslegt eftirlitshlutverk gagnvart sveitarfélögum en kveða að öllu jöfnu ekki upp úrskurði sem bindandi eru fyrir sveitarfélögin. Eftirlitsstofnanir á borð við Fjármálaeftirlitið og Samkeppniseftirlitið hafa heimildir til þess að taka ákvarðanir í málum sem varða sveitarfélögin og eru þær birtar á vef viðkomandi stofnunar. Samkeppniseftirlitið kemur einnig fram með álit sem í ýmsum tilvikum er beint að sveitarfélögum. Skipulagsstofnun, Mannvirkjastofnun, Umhverfisstofnun og fleiri stofnanir af sama meiði taka með ýmsum hætti þátt í meðferð mála á sveitarstjórnarstigi, með leiðbeiningum, umsögnum og erindum en kveða ekki upp úrskurði.   

Finna má dæmi þess að eftirlitshlutverk skarist milli þeirra aðila sem hér hafa verið raktir. Þannig hafa valdmörk milli innanríkisráðuneytis og mennta- og menningarmálaráðuneytis ekki þótt vera nógu skýr og óvissa uppi um kæruleiðir vegna ákvarðana sem sveitarfélögin taka á sviði skólamála. Þar sem sveitarfélögum ber lögum samkvæmt að veita leiðbeiningar um kæruleiðir er þessi óvissa bagaleg auk þess sem hún rýrir réttaröryggi skólabarna og fjölskyldna þeirra. Fyrir Alþingi liggur nú frumvarp sem ætlað er að bæta úr þessari stöðu. (13. júlí 2015)