Sjálfstjórn sveitarfélaga

Sveitarfélögum er tryggður sjálfsstjórnarréttur í 78. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þá hefur Ísland fullgilt Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga og öðlaðist sáttmálinn gildi 1. júlí 1991 hvað Ísland varðar. Í honum kemur m.a. fram að aðildarríki sáttmálans telja að sveitarstjórnir séu einn af helstu hornsteinum hvers lýðræðislegs stjórnarfars. Enn fremur að réttur þegnanna til þátttöku í stjórnun opinberra mála sé ein af þeim lýðræðislegu meginreglum sem séu sameiginlegar öllum aðildarríkjum Evrópuráðsins og að aðildarríkin séu þess fullviss að eðlilegast sé að njóta þessa réttar í sveitarfélögum. Því er einnig lýst yfir að tilvist ábyrgra sveitarstjórna geti haft í för með sér stjórnsýslu sem bæði er virk og í nánum tengslum við þegnana. Af framanrituðu má ljóst vera að sjálfstjórn sveitarfélaga er álitin afar mikilvæg í lýðræðisríkjum Evrópu.

Í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 er í fyrsta sinn vísað beint til Evrópusáttmálans, í 3. gr. laganna. Greinin afmarkar stöðu sveitarfélaga gagnvart öðrum stjórnvöldum og inntak sjálfsstjórnarréttar þeirra með skýrari hætti en áður hefur verið gert í lögum hér á landi en hún hljóðar svo:

3. gr. Markmið laganna og forsendur.
Með lögum þessum er markaður almennur grundvöllur að starfsemi og stjórnskipulagi sveitarfélaga. Lögin byggjast á þeim forsendum að:
  1. sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld sem er stjórnað af lýðræðislega kjörnum sveitarstjórnum í umboði íbúa sveitarfélagsins,
  2. skipulag og starfsaðstæður sveitarfélaga séu þannig að þau geti sjálf borið ábyrgð á framkvæmd verkefna sem þeim er falið að sinna,
  3. sveitarfélög geti haft samvinnu sín á milli um starfrækslu þeirra verkefna sem þau geta ekki leyst af hendi á eigin vegum eða þau telja hagkvæmara að leysa með þeim hætti,
  4. afskipti annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélaga taki ávallt mið af sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt stjórnarskráog sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga,
  5. sveitarfélög hafi sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrám sem þeim er heimilt að setja.

Önnur ákvæði sveitarstjórnarlaga undirstrika sjálfsstjórnarréttinn enn frekar og má þar m.a. nefna 2. mgr. 2. gr., sem leggur ráðherra sveitarstjórnarmála þá skyldu á herðar að „gæta að og virða sjálfstjórn sveitarfélaganna, verkefni þeirra og fjárhag.“ Í 3. mgr. 2. gr. segir að „Engu málefni sem varðar sérstaklega hagsmuni sveitarfélags skal ráðið til lykta án umfjöllunar sveitarstjórnarinnar.“


Í 98. gr. laganna segir að „Samband íslenskra sveitarfélaga er sameiginlegur málsvari sveitarfélaganna í landinu.“ Þegar ráðherra setur almenn stjórnvaldsfyrirmæli á grundvelli sveitarstjórnarlaga skal hann ávallt hafa samráð við sambandið um efni þeirra. Sambærileg ákvæði er víða að finna í sérlögum um verkefni sveitarfélaga. Má sem dæmi nefna lög um grunnskóla nr. 91/2008 og lög um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992.

Nýmæli í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 er að landshlutasamtökum sveitarfélaga er falið umsagnarhlutverk vegna stefnumótunar og ákvarðana sem varða viðkomandi landsvæði sérstaklega, sbr. 2. mgr. 97. gr. og er ráðuneytum og stofnunum skylt að leita umsagna þeirra áður en ákvörðun er tekin um slík málefni.

Einnig er vert að benda á 2. mgr. 79. gr. og 2. mgr. 110. gr. sveitarstjórnarlaga, sem fjalla um val á úrræðum við eftirlit með fjármálum og stjórnsýslu sveitarfélaga, en þar er tekið fram að velja skuli það úrræði sem „líklegast er að nái því markmiði sem að er stefnt að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga.“

Telja verður að sjálfsstjórnarréttur og stjórnskipuleg staða sveitarfélaga styrkist enn frekar vegna 129. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að fram skuli fara mat á áhrifum lagafrumvarpa, tillagna að stjórnvaldsfyrirmælum eða annarra stefnumarkandi ákvarðana sem fyrirsjáanlegt er að hafi fjárhagsleg áhrif á sveitarfélaga. Ráðuneyti sveitarstjórnarmála skal árlega taka saman yfirlit um kostnaðarmat samkvæmt greininni og skulu fara fram formlegar viðræður í samstarfsráði um yfirlitið og niðurstöður þess, sbr. 128. gr. laganna.

Rétt er að taka fram að þrátt fyrir skýr ákvæði í stjórnarskrá, sveitarstjórnarlögum og alþjóðasamningum um sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga ber sveitarstjórnum að fara í hvívetna að lögum og sæta eftirliti eftir því sem kveðið er á um með löglegum fyrirmælum. Ákvarðanir sveitarstjórna geta eftir því sem segir í lögum sætt kæru til ráðuneyta eða sjálfstæðra úrskurðarnefnda en meginreglan er þá að efnisleg niðurstaða sveitarstjórna sæti ekki endurskoðun annarra stjórnvalda heldur felst eftirlitið í því að gætt hafi verið réttra málsmeðferðarreglna og lögmætra sjónarmiða við töku ákvarðana. Ef alvarlegir ágallar eru á ákvörðun eða málsmeðferð er hægt að ógilda ákvörðun og er það þá á valdi sveitarstjórnar að taka nýja ákvörðun í málinu.

Sveitarstjórnarþing Evrópuráðsins fylgist með framkvæmd Evrópusáttmálans um sjálfstjórn sveitarfélaga. Í skýrslu sendinefndar þingsins frá 2010 kemur fram það álit sjálfstjórn sveitarfélaga standi traustum fótum hér á landi en þó eru settar fram í skýrslunni nokkrar tillögur til úrbóta. Taka nýju lögin nokkurt mið af ábendingum sem fram hafa komið, m.a. um að formbinda betur en áður samskiptaferla milli stjórnvalda ríkis og sveitarfélaga.