• Rett_Blatt_Stort_a_vefinn

Upplýsingar til nýrra sveitarstjórna 2014

Lögfræði- og velferðarsvið Sambands íslenskra sveitarfélaga hefur tekið saman eftirfarandi ábendingar fyrir nýkjörnar sveitarstjórnir. Er þess vænst að ábendingunum verði dreift til allra aðalmanna sem kjörnir voru í sveitarstjórnarkosningum 31. maí 2014, og að þær muni gagnast sveitarstjórnum við að haga störfum sínum í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

Lögfræði- og velferðarsvið Sambands íslenskra sveitarfélaga hefur tekið saman eftirfarandi ábendingar fyrir nýkjörnar sveitarstjórnir. Er þess vænst að ábendingunum verði dreift til allra aðalmanna sem kjörnir voru í sveitarstjórnarkosningum 31. maí 2014, og að þær muni gagnast sveitarstjórnum við að haga störfum sínum í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

Vert er einnig að minna sveitarstjórnarmenn á að þeir geta gerst áskrifendur að rafrænu fréttablaði sambandsins – Tíðindum – sem kemur að jafnaði út mánaðarlega, auk þess sem þeir geta gerst áskrifendur að fréttaflokkum á heimasíðu sambandsins, eftir áhugasviðum sínum.  Rétt er einnig að benda á að í Vegvísi sveitarstjórnarmanna má finna ýmsar gagnlegar upplýsingar, lesefni og kynningar frá námskeiðum fyrir kjörna fulltrúa í sveitarstjórnum, sem haldin voru 2010-2011.

Sambandið mun að venju halda námskeið á komandi vetri fyrir fulltrúa í sveitarstjórnum, skólanefndum og félagsþjónustunefndum. Nánari upplýsingar um tímasetningu og staðsetningu þeirra verða sendar út til sveitarfélaga síðar. Þegar liggur fyrir að landsþing sambandsins verður haldið á Akureyri 24.-26. september og fjármálaráðstefna sveitarfélaga verður haldin í Reykjavík 9.-10. október.

Reglur um nefndakjör

Sérstök ástæða er til þess að minna sveitarstjórnir á að kosningar í nefndir þurfa að vera í samræmi við 44. og 45. gr. laganna. Þessar greinar laganna eru verulega breyttar frá eldri sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998. Í 3. tölul. bráðabirgðaákvæðis I er tekið fram að ákvæði 2. tölul. 44. gr. um kynjakvóta og þær reglur sem vísa til hans með beinum hætti taka fyrst gildi við nefndaskipan að afloknum næstu almennu sveitarstjórnarkosningum frá gildistöku hans. Er því nú fyrst að reyna á beitingu þessara ákvæða og er afar mikilvægt að oddvitar bæði meirihluta og minnihluta í sveitarstjórnum séu meðvitaðir um þær breytingar sem þessi ákvæði hafa á framkvæmd nefndakjörs.

Nefndakjör fer almennt fram á grundvelli d‘Hondts reglu, sem felur í sér að úthlutun sæta í nefndir, ráð og stjórnir ræðst af hlutbundinni listakosningu, þar sem fjöldi fulltrúa í sveitarstjórn á bak við hvern framlagðan lista við nefndakjör ræður úrslitum. Ef ekki er kosið hlutfallskosningu til nefndar skal sveitarstjórn gæta þess, með vísan til 2. mgr. 45. gr. laganna, að fullnægja kröfum um kynjahlutfall skv. 2. tölul. 44. gr. við skipun í viðkomandi nefnd.

Sú meginbreyting sem gerð var í nýju sveitarstjórnlögunum er að ef listi (sem getur verið lagður fram af einu eða fleiri framboðum sameiginlega) fær tvo eða fleiri fulltrúa í nefnd er tryggt skv. 4. tölulið 1. mgr. 45. gr. að fulltrúar viðkomandi lista verði af báðum kynjum:

Ef í ljós kemur að þessu loknu að annað kynið hefur ekki eins marga fulltrúa af hverjum lista fyrir sig og krafist er í 2. tölul. 44. gr. skal færa einstaklinga af því kyni sem fulltrúa vantar svo langt upp listann sem þarf þannig að tilskilið hlutfall náist.“

Rétt er að benda á að þessi regla um jöfnun kynjahlutfalls gildir ekki við kosningu í byggðarráð, sbr. 44. gr. laganna. Í skýringum með frumvarpi sem varð að sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 er um þessa undantekningarreglu m.a. vísað til þess að í 35. gr. laganna eru gerðar strangar kröfur um kjörgengi í og byggðarráð og ekki sé hægt að ganga út frá því að kynjahlutföll séu slík í sveitarstjórn að hægt sé að fullnægja kröfum um kynjakvóta í slíka nefnd. Þá byggist frumvarpið einnig á ákveðinni málamiðlun milli sjónarmiða um mikilvægi þess að tryggja jafnan aðgang kynjanna að nefndum og sjónarmiða um lýðræðislegan vilja íbúanna. Kosning í svo mikilvæga nefnd sem byggðarráð er þurfi þannig að endurspegla pólitískan styrkleika eða röðun einstakra fulltrúa í sveitarstjórninni eins og hann birtist í niðurstöðum kosninga.

Önnur breyting á reglum um nefndakjör sem vert er að hafa í huga er að tillaga um lista skal lögð fram skriflega og undirrituð af a.m.k. einum þeirra sveitarstjórnarmanna sem standa að henni. Ef gerð er tillaga um fulltrúa sem ekki er skylt að taka kjöri í viðkomandi nefnd, þ.e. einstakling sem hvorki er aðal- né varamaður í sveitarstjórn, skal liggja fyrir samþykki hans fyrir tilnefningunni, sbr. 3. tölulið 44. gr. Ekki er þó gerð krafa um að fyrir liggi skrifleg yfirlýsing um slíkt samþykki.

Umboð nýrrar sveitarstjórnar og nefnda, ráðningarkjör o.fl.

12. gr. sveitarstjórnarlaga er nokkuð ítarlegri en eldri lög hvað varðar umboð nýkjörinna sveitarstjórna. Áður en nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum hefur hún ekki umboð til töku ákvarðana um málefni sveitarstjórnarinnar eða sveitarfélagsins. Nýkjörin sveitarstjórn getur því engar ákvarðanir tekið fyrr en umboð sitjandi sveitarstjórnar rennur út, þ.e. frá og með 15. júní.

Nýmæli er að í 37. gr. er kveðið á um að fastanefndir haldi umboði sínu þar til ný nefnd hefur verið kjörin, en með sömu takmörkunum og gilda um fráfarandi sveitarstjórn. Þetta þýðir að fráfarandi fastanefnd frestar almennt stefnumótandi ákvörðunum þar til ný nefnd er kjörin en hefur hins vegar umboð til þess að taka nauðsynlegar ákvarðanir sem ekki þola bið, t.d. í barnaverndarmálum.

Algengt hefur verið að tekin sé ákvörðun um að auglýsa starf framkvæmdastjóra áður en ný sveitarstjórn tekur til starfa. Ráðgjöf sambandsins um slíkar ráðstafanir hefur verið að skynsamlegast sé að gæta að ekki sé ósætti um þær ákvarðanir með vísan til þess að ný sveitarstjórn hafi ekki umboð til töku slíkra ákvarðana. Ella sé betra að bíða þar til umboð nýrrar sveitarstjórnar tekur gildi.

Nýrrar sveitarstjórnar bíður það verkefni að taka ákvörðun um ráðningarkjör framkvæmdastjóra og þóknanir fyrir setu í sveitarstjórn og nefndum. Við þær ákvarðanir má hafa hliðsjón af könnun sambandsins á kjörum sveitarstjórnarmanna frá apríl 2014, sem er aðgengileg á heimasíðu sambandsins.

Nýmæli er að í 1. mgr. 55. gr. sveitarstjórnarlaga segir: „Framkvæmdastjóri er æðsti yfirmaður annars starfsliðs sveitarfélagsins. Hann skal sjá um að stjórnsýsla sveitarfélagsins samræmist lögum, samþykktum og viðeigandi fyrirmælum yfirmanna.“ Eðlilegt er að þetta ákvæði endurspeglist í samþykktum sveitarfélaga og í ráðningarsamningi eða erindisbréfi framkvæmdastjóra.

Reglur um fjármál sveitarfélaga og endurskoðun

Ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um fjármálareglur og bindandi áhrif fjárhagsáætlana hafa á tiltölulega stuttum tíma leitt til aukins aga í fjármálum sveitarfélaga og haft mjög jákvæð áhrif á afkomu og skuldastöðu sveitarfélaga.

Mikilvægt er að allir sveitarstjórnarmenn séu meðvitaðir um reglur sveitarstjórnarlaga um bindandi áhrif fjárhagsáætlunar. Í 1. mgr. 63. gr. laganna segir:

Ákvörðun sem sveitarstjórn tekur skv. 1. mgr. 62. gr. um fjárhagsáætlun næstkomandi árs er bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins.

Ef tekin er ákvörðun um ný útgjöld sem ekki er heimild fyrir í fjárhagsáætlun verður sveitarstjórn að samþykkja viðauka um hvernig þeim útgjöldum skuli mætt. Ákvörðun getur ekki tekið gildi nema þessa hafi verið gætt og er t.d. ekki lengur hægt að viðhafa það verklag að vísa máli „til endurskoðunar fjárhagsáætlunar“.

Vert er að minna einnig á ákvæði 66. gr. laganna, sem fjallar um miklar fjárfestingar og skuldbindingar. Gerð er krafa um að sérstakt mat sé gert á áhrifum meiriháttar ákvarðana á fjárhag sveitarfélags ef um er að ræða fjárfestingu, framkvæmd eða skuldbindingu sem er hærri en 20% af skatttekjum. Greinin nær einnig til ákvarðana fyrirtækja og stofnana sveitarfélags sem leiða til þess að ábyrgðir sveitarfélags hækka um meira en 20% af skatttekjum. Mikilvægt er hafa hugfast að í 115. gr. er ráðuneytinu heimilað að ógilda samninga sem í veigamiklum atriðum fara í bága við ákvæði VII. kafla laganna. Þar er ekki síst átt við að ekki hafi farið fram mat skv. 66. gr.

Ákvæði 72. og 73. gr.  um endurskoðendur eru ítarlegri en áður. Endurskoðandi á m.a. að kanna hvort fullnægjandi heimildir hafi verið fyrir útgjöldum og hvort almenn stjórnsýsla og einstakar ákvarðanir eru í samræmi við reglur um fjármál, ábyrga fjármálastjórn og upplýsingaskyldu sveitarfélaga. Hann skal skila skýrslu til sveitarstjórnar um mikilvæg atriði sem fram koma við endurskoðun og könnun skv. greininni.

Endurskoðandi skal taka sér hlé frá endurskoðun í a.m.k. tvö ár ef hann hefur starfað sjö ár samfellt að endurskoðun sveitarfélags. Hann á að vera óháður sveitarfélaginu og er honum óheimilt að taka þátt í ákvörðunum sem geta stefnt hlutleysi hans í hættu. Samningar sveitarfélaga við endurskoðendur sem voru í gildi við gildistöku laga þessara halda gildi sínu í þann tíma sem viðkomandi samningur kveður á um, þó mest í sex ár frá gildistöku laga þessara.

Endurskoðandi skal senda sveitarstjórn og eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga skriflega álitsgerð ef hann verður var við að reikningsskil og fjármál sveitarfélags eru ekki í samræmi við lög. Getur hann krafist þess að álitið sé tekið til umfjöllunar á sveitarstjórnarfundi og skal oddviti ávallt tryggja að álitið berist öllum aðalmönnum í sveitarstjórn innan sjö daga frá því það liggur fyrir.

Ekki er lengur gert ráð fyrir kosningu skoðunarmanna.

Ýmis atriði sem vert er að hafa í huga í upphafi kjörtímabils

Kjörtímabil oddvita

13. gr. um kjör oddvita er nokkuð breytt, m.a. um kjörtímabil oddvita sem nú er að jafnaði hið sama og sveitarstjórnar nema sveitarstjórn ákveði annað. Það þarf því ekki lengur að kjósa oddvita árlega.

Hæfi sveitarstjórnarmanna og nefndarmanna

20. gr. um hæfi er nokkuð breytt og einkum er 1. mgr. 20. gr. mun ítarlegri en áður. Ein helsta breytingin er að í eldri sveitarstjórnarlögum var gert ráð fyrir að sveitarstjórn tæki afstöðu til meints vanhæfis án umræðu en því er breytt í nýju lögunum, sbr. 7. mgr. 20. gr. Ekki er lengur gert ráð fyrir að vanhæfur sveitarstjórnarmaður tjái sig um efni máls áður en hann víkur af fundi en hann má á hinn bóginn áfram taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.

Aðgangur sveitarstjórnarmanna að gögnum

28. gr. laganna fjallar um aðgang að gögnum. Greinin er ítarlegri en áður. Gert er ráð fyrir að í samþykkt sé kveðið nánar á um rétt sveitarstjórnarmanna til að fá afrit gagna o.fl. og er t.d. æskilegt að skýrt sé hvert innan stjórnsýslu sveitarfélagsins sveitarstjórnarmaður á að beina beiðni um aðgang að gögnum. Algengast er að í samþykktum sé kveðið á um að slíkum erindum skuli beint til framkvæmdastjóra.

Endurskoðun siðareglna

29. gr. laganna felur í sér skyldu til þess að allar sveitarstjórnir setji siðareglur sem ráðuneytið staðfestir. Ný sveitarstjórn metur í upphafi kjörtímabils hvort gildandi reglur þarfnist endurskoðunar. Öllum kjörnum fulltrúum ber að haga störfum sínum í samræmi við settar siðareglur.

Siðanefnd sambandsins mun á næstunni senda ábendingar til sveitarstjórna um siðareglur og hlutverk siðanefndar.

Boðun varamanna

31. gr. um boðun varamanna er töluvert breytt og felur í sér meiri formfestu en áður um boðun varamanna á sveitarstjórnarfundi. Ástæða er til að benda m.a. á að sú skylda er lögð á aðalmenn að tilkynna forföll og óska eftir því að varamaður verði boðaður. Sama á við um forföll nefndarmanna.

Ritun og afgreiðsla fundargerða og umboð til fullnaðarákvarðana

Ekki er um verulegar breytingar að ræða í 41. gr. laganna um ritun fundargerða eða á hlutverki nefnda almennt sbr. V. kafla laganna. Í upphafi kjörtímabils er eðlilegt að sveitarstjórn ræði þá þróun sem víða hefur orðið hjá sveitarfélögum, að settar eru skýrar reglur um það hvort fundargerð er lögð fram til umræðu og afgreiðslu eða eingöngu til kynningar. Einstakir liðir í fundargerð sem einungis er lögð fram til kynningar eru þá ekki á dagskrá fundarins nema sveitarstjórnarmenn hafi sérstaklega óskað eftir því að þeir verði gerðir að dagskrármáli.

Í 2. mgr. 40. gr. laganna er fjallað um umboð nefnda til ákvarðana:

Hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagsins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar.

Fjallað er um heimild til töku fullnaðarákvarðana í 42. gr. laganna. Greinin er að mestu samhljóða 44. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, sem lögfest var árið 2004. Í upphafi kjörtímabils er eðlilegt að sveitarstjórn skoði nánar hvort þörf sé á ítarlegri útfærslu á heimildum nefnda og starfsmanna til fullnaðarákvarðana en fram kemur í samþykktum sveitarfélagsins.

Mikilvægt er að fundarstjórn oddvita og fundargerðir sveitarstjórna taki mið af því hvort fundargerð er aðeins lögð fram til kynningar, annaðhvort vegna þess að mál þarfnist ekki staðfestingar sveitarstjórnar eða vegna þess að nefnd hefur þegar tekið fullnaðarákvörðun. Almennt er ekki tilefni til þess að sveitarstjórn staðfesti fundargerð í heild en ef einstakir liðir kalla á staðfestingu sveitarstjórnar þarf í fundargerð að taka skýrt fram hvaða liðir það eru sem sveitarstjórn staðfestir. Þetta getur skipt verulegu máli ef ágreiningur verður síðar um gildi ákvarðana sem fram koma í fundargerðum nefnda.

Ástæða er til að minna á leiðbeiningar innanríkisráðuneytisins um ritun fundargerða en einnig er hægt að nálgast leiðbeiningarrit um ritun fundargerða á heimasíðu sambandsins.

Heimild til að opna nefndarfundi og áheyrnarfulltrúar

Nýmæli er í 46. gr. laganna að sveitarstjórn skuli setja reglur um meðferð óska um opna fundi nefnda þar sem fram koma skilyrði opnunar. Eðlilegt er að sveitarstjórnir móti stefnu um þetta atriði við upphaf kjörtímabils.

Nýmæli er einnig að þau framboð í sveitarstjórn sem ekki eiga fulltrúa í byggðarráði öðlast heimild til að tilnefna áheyrnarfulltrúa í ráðið árið um kring, sbr. 50. gr. Hið sama á við um fastanefndir sem falið hefur verið fullnaðarákvörðunarvald í málum, þó ekki barnaverndarnefnd. Sveitarstjórn getur sett rýmri reglur um áheyrnarfulltrúa ef ástæða þykir til. Áheyrnarfulltrúar og varamenn þeirra skulu fullnægja almennum kjörgengisskilyrðum í viðkomandi nefnd, sbr. 43. gr. og eru bundnir þagnarskyldu eins og aðrir nefndarmenn.

102. og 103. gr. Samráð við íbúa. Í 102. gr. segir að sveitarstjórn skuli leitast við að tryggja íbúum sveitarfélagsins og þeim sem njóta þjónustu þess möguleika til að taka þátt í og hafa áhrif á stjórn sveitarfélagsins og undirbúning stefnumótunar. Í 103. gr. er kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að upplýsa íbúa sína um áætlanir  sem varða íbúa með almennum hætti og einstök mál sem hafa verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið.

Í X. kafla laganna er fjallað nánar um nokkrar samráðsleiðir en tekið skal fram að sveitarstjórn hefur ákvörðunarvald um aðferðir við samráð, með þeim undantekningum sem leiðir af 108. gr., sem fjallar um rétt íbúa til þess að krefjast borgarafunda og almennra atkvæðagreiðslna um einstök mál. Eðlilegt er að nýkjörnar sveitarstjórnir móti sér stefnu um upplýsingagjöf og samráð, með hliðsjón af ákvæðum laganna.

105., 107. og 108. gr. Borgarafundir og atkvæðagreiðslur. Það er einkum 2. mgr. 108. gr. sem kallar á að sveitarstjórnir setji reglur um hve hátt hlutfall íbúa þarf til að krefjast atkvæðagreiðslu um einstök mál. Ef slíkar reglur hafa ekki verið settar í samþykkt sveitarfélagsins verður væntanlega að miða við að 20% þeirra sem kosningarrétt eiga í sveitarfélaginu geti knúið fram atkvæðagreiðslu. Sveitarstjórn getur ákveðið að hlutfallið verði hærra, þó ekki meira en þriðjungur kosningabærra íbúa. Í reglum af þessum toga má útfæra ýmis önnur atriði og einnig gætu þær mögulega verið hluti af almennri lýðræðisstefnu fyrir viðkomandi sveitarfélag.

Endurskoðun samninga um samstarfsverkefni. Í 6. tölulið bráðabirgðaákvæðis I við lögin er veittur frestur til 15. október 2014 til þess að endurskoða gildandi samninga um samstarf sveitarfélaga en frá þeim tíma þarf að vera tryggt að slíkir samningar uppfylli ákvæði IX. kafla laganna. Í einhverjum tilvikum kalla lögin á að breyting verði gerð á samstarfsformi sveitarfélaga, t.d. að byggðasamlag verði stofnað í stað þess að byggja eingöngu á samstarfssamningi. Þetta á sérstaklega við ef í samstarfinu er framselt vald til töku stjórnvaldsákvarðana. Lögin kalla einnig á að samningar um starfandi byggðasamlög verði endurskoðaðir með tilliti til aukinna formkrafna í 94. gr. laganna og ákvæða í 95. gr. um slit og úrsögn byggðasamlaga.

Lögfræðingar sambandsins eru reiðubúnir að aðstoða sveitarfélög við yfirferð samstarfssamninga og er mælt með því að þetta verkefni verði sett í forgang í upphafi kjörtímabilsins ef það er ekki þegar komið í vinnslu.

Nánari upplýsingar og leiðbeiningar

Ef þörf er á nánari skýringum um einstök atriði er hægt að senda tölvupóst til Guðjóns Bragasonar, sviðsstjóra lögfræði- og velferðarsviðs.

Rétt þykir að lokum að minna á að sveitarstjórnarmönnum er heimilt að leita til lögfræðinga sambandsins og annarra sérfræðinga þess um ýmis þau álitaefni sem upp geta komið á vettvangi sveitarstjórna. Þægilegast er að fá slíkar fyrirspurnir í tölvupósti þótt einföldum fyrirspurnum sé einnig svarað í síma.

Netföng starfsmanna sambandsins eru aðgengileg hér á heimasíðunni.